Su éxito confirma la necesidad de contar con mayor flexibilidad de las ayudas públicas para adaptarse a las condiciones reales y coyunturales del mercado

Es hora de analizar qué ha sucedido con el Plan de renovación del Parque Nacional de Maquinaria Agraria (Plan Renove) para el ejercicio 2020, que comprometió en su totalidad los 8 millones de euros presupuestados por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA). Pero lo hizo gracias a la gran acogida en la línea destinada a maquinaria, que finalmente absorbió una buena parte de la cantidad destinada inicialmente para tractores.

El Plan Renove es una herramienta para incentivar la adquisición de maquinaria agrícola nueva que ha sufrido diversos cambios desde su puesta en marcha en 2005, aunque sus objetivos son los mismos: mejorar las condiciones de trabajo de los agricultores, una mayor seguridad vial, un mejor aprovechamiento energético, reducción de la contaminación, utilización de maquinaria con alta tecnología y potenciar la utilización compartida de máquinas.

Los requisitos necesarios para poder optar a la subvención del Plan Renove se han ido actualizando, basándose en la implementación de los planes anteriores para intentar mejorar su aplicación y facilitar el procedimiento administrativo a los solicitantes, pero un requisito importante se ha mantenido fijo en todas las convocatorias: el achatarramiento de una máquina antigua, como mínimo, para poder recibir la subvención. Este requisito es esencial, ya que condiciona el grado de aceptación de las diferentes líneas de subvención.

A la renovación de tractores se presupuestaron 5 M€, pero solo se comprometió algo más de 1 M€.

La convocatoria de 2020 ha sido la última basada en los requisitos establecidos en el Real Decreto 704/2017, y la primera en contar con fondos diferenciados para tractores y máquinas. La apertura de la convocatoria estaba prevista para el 15 de junio tras su publicación dos días antes en el BOE, pero no pudo activarse la aplicación informática hasta el 17 de junio. Durante esos días, las inscripciones realizadas de nuevas máquinas en el ROMA eran válidas para solicitar las ayudas, de forma que el mismo día que se pudieron realizar las solicitudes, y en menos de cuatro horas, se agotó el presupuesto de 3 millones de euros previsto para las máquinas.

Al comprobarse que se había agotado el presupuesto demasiado rápido surgieron varias voces con quejas sobre la gestión del Renove y el proceso de registro, pero la Asociación Nacional de Maquinaria Agropecuaria, Forestal y de Espacios Verdes (Ansemat) estuvo toda la mañana comprobando cómo se iban reduciendo los fondos disponibles y en ningún momento se observó ninguna irregularidad. Es cierto que durante el estado de alarma se redujo la actividad en los registros provinciales y que ciertas solicitudes de inscripción no fueron aceptadas a tiempo para poder realizar posteriormente la solicitud del Renove, pero como se analizará con datos en el presente análisis, en la práctica no cambió prácticamente nada respecto a la convocatoria de 2019.

En este informe se va a analizar la demanda y la oferta de maquinaria, y cómo las diferentes variables y requisitos afectan a la implementación del Plan Renove.

Los datos utilizados son públicos, pero han sido necesarias muchas horas para recopilar y depurar toda la información que se presenta en el presente análisis. Es posible que las cifras no coincidan en su totalidad con las reales que maneja internamente el Ministerio de Agricultura, pero las diferencias cuantitativas son despreciables, más aún cuando la muestra consta de los 1.525 solicitantes de las convocatorias de 2019 y 2020.

En 2020 se han destinado 8 millones de euros para la renovación del parque de maquinaria, diferenciando dos líneas principales, 5 millones para tractores y 3 millones para el resto de maquinaria. Aparte de esta novedad, se ha flexibilizado la convocatoria de forma que, en el momento del cierre de la convocatoria, el presupuesto potencialmente sobrante de una línea pudiera pasar a la otra y de esa forma satisfacer la demanda existente en ese momento como lista de espera.

Analizando las solicitudes incluidas en las resoluciones publicadas por el Ministerio, se tiene que los 8 millones de euros se han destinado a la ayuda a la inversión en 149 tractores, 2 cosechadoras de cereales, 90 máquinas para fertilización, 148 máquinas y accesorios para la aplicación localizada de purines, 166 máquinas para la protección de cultivos y 410 sembradoras por siembra directa.

El Plan Renove surgió para incentivar la inversión en tractores agrícolas, pero en las últimas convocatorias se han incluido nuevos tipos de máquinas que han llegado a absorber una gran parte del presupuesto único, de forma que, en 2019, únicamente se presentaron 9 solicitudes de ayudas para tractores porque las máquinas se quedaron con el 99% del presupuesto total. Al establecer dos líneas diferenciadas de presupuesto, se ha permitido que hubiera más tiempo para solicitar las ayudas para los tractores, llegándose a las 149 solicitudes que han supuesto un 13% del presupuesto total.

Más adelante analizaremos por qué era mayor el presupuesto destinado a tractores y por qué sólo se ha gastado un 20% de los fondos disponibles.

Con el trasvase final del presupuesto se han podido destinar casi 7 millones de euros a máquinas, y poco más de un millón a tractores. Las 968 solicitudes se han repartido entre equipos nuevos de 23 marcas de aplicadores de purines, 21 marcas de máquinas de fertilización, 23 marcas de maquinaria para la protección de cultivos, 22 marcas de sembradoras y 14 marcas de tractores.

Las sembradoras por siembra directa han vuelto a ser las protagonistas de la convocatoria anual, con un 63% del presupuesto total. Aunque han perdido cuota de participación relativa, en términos absolutos han incrementado su presupuesto en un 27% respecto a 2019 hasta llegar a los 4,9 millones de euros.

En lo que respecta a la distribución geográfica, hay que tener en cuenta que, aunque el Plan Renove se aplica a nivel nacional, en la práctica no quedan distribuidos ni de manera homogénea ni proporcionalmente al tamaño de los mercados regionales. En 2020, ha sido de nuevo Castilla y León la que ha registrado un mayor número de solicitudes, con 566 máquinas (58,5%), pero la separación de las dos líneas de subvenciones también ha tenido un efecto positivo en el reparto geográfico.

Si consideramos las solicitudes realizadas los primeros días desde la apertura de la convocatoria, en Castilla y León se realizaron en 2019 el 63% del total de solicitudes, y en 2020 ha subido dos puntos hasta situarse en el 65%. Esto indica que no ha existido irregularidad alguna en la convocatoria de este año, ya que Castilla y León gestiona un gran volumen de expedientes rápidamente en las distintas convocatorias. Si no hubiera habido fondos diferenciados, seguramente Castilla y León habría registrado un número aún mayor de solicitudes, pero como se agotaron los 3 millones para máquinas muy rápido, el resto de las solicitudes que quedaron en lista de espera se han ido sumando a las de otras CC.AA., y al final el presupuesto sobrante de tractores se ha repartido un poco más entre otras regiones.

De esta forma Aragón ha podido aumentar su cuota de participación en el total de subvenciones desde el 15,1% de 2019 al 23,6% de 2020.

Por otro lado, resalta la situación en Andalucía, con apenas representación en la distribución geográfica, a pesar de contar con el mercado de mayor volumen de todo el territorio nacional.

Aunque las diferencias en cuanto a la distribución geográfica de las solicitudes están vinculadas a la diseminación de la información y la gestión de la documentación, el principal factor determinante en las últimas convocatorias es el origen y tipo de las máquinas subvencionadas.

El Plan Renove incluye seis tipos principales de equipos subvencionables; la comercialización de dos de ellos se basa prácticamente en la importación (tractores y cosechadoras), y los otros cuatro tienen una base de fabricación en España muy importante (abonadoras, sembradoras, pulverizadores y aplicadores de purines).

En sus primeras convocatorias, el Plan Renove permitía la presentación de solicitudes de ayuda antes de la entrega de la máquina y su registro en el ROMA. De esta forma, tanto importadores como fabricantes podían controlar los pedidos asociados a subvenciones, ya que se les permitía un periodo de tiempo razonable para entregar la máquina subvencionada. En las últimas convocatorias se cambió este requisito, de forma que ahora se presenta la solicitud después de haber entregado y registrado la máquina en el ROMA. Esta situación causa cambios importantes en el mercado, ya que los fabricantes nacionales cuentan con mayor flexibilidad en sus procesos productivos frente a los importadores. En este sentido, tiene gran valor la información puntual que puedan recibir los fabricantes e importadores acerca del momento estimado de apertura de las convocatorias, ya que así pueden adaptarse mejor y trasladar la comercialización en el tiempo.

En este punto entra en juego la diseminación de la información y la gestión de los documentos necesarios para realizar la solicitud de ayudas.

Conforme a lo establecido en el apartado 2 del artículo 6 del Real Decreto 704/2017, las ayudas se concederán por riguroso orden de presentación de las solicitudes a través del enlace correspondiente en la página web del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, hasta el agotamiento de los fondos disponibles; por lo tanto, una mayor probabilidad de éxito en la concesión de la ayuda está relacionada con la disponibilidad de la máquina, entrega de documentación para el registro en el ROMA, y acceder cuanto antes a la aplicación informática para realizar la solicitud.

Si se representan las gráficas de consumo de fondos disponibles a lo largo de la convocatoria del Plan Renove, se observa una diferencia importante entre 2019 y 2020 en lo que se refiere a la velocidad de gasto de los fondos disponibles. Mientras en 2019 se gastaron los 5 millones de presupuesto en poco menos de un mes, en 2020 se han gastado los 3 millones de la línea de maquinaria en menos de 4 horas, y se han acumulado reservas hasta un total de 3 millones más en los siguientes cinco días.

Esta diferencia se explica por la situación excepcional vivida este año. Si ya de por sí el Plan Renove frena el mercado desde que se comunica hasta que se abre la convocatoria, este año durante el estado de alarma se ha frenado aún más el mercado durante abril y mayo, y todas las ventas se han acumulado en junio coincidiendo con la apertura de la convocatoria. Todas las máquinas fabricadas y provistas de documentación se han podido inscribir en un periodo de tiempo más corto de lo que viene siendo habitual.

Una vez analizado el componente temporal del Plan Renove, queda explicar por qué se han acumulado los registros principalmente en Castilla y León y Aragón; y el motivo sigue estando asociado a la maquinaria, pero ya no por su procedencia sino por el tipo de máquina, los requisitos establecidos en las bases del Plan Renove, y sus mercados principales.

Aunque las líneas de subvenciones del Plan Renove tienen los mismos objetivos, los requisitos asociados a cada tipo de máquina son diferentes; y estas diferencias se establecen tanto en las características exigibles a las máquinas como en las cuantías de las ayudas. En el análisis diferenciamos las máquinas de los tractores, ya que estos tienen unas características especiales que se detallarán por separado; y tampoco se consideran las cosechadoras ya que su participación en las ayudas es prácticamente nula.

Los modelos de abonadoras y máquinas de protección de cultivos que se incluyen en los listados de máquinas subvencionables deben pasar los ensayos de laboratorio establecidos para garantizar que se cumplen los requisitos medioambientales asociados a la distribución de productos químicos, por lo que aquellos modelos de máquinas que potencialmente cumplan dichos criterios, pero que no sean ensayados, quedarán fuera de las ayudas del Plan Renove. Sin embargo, en el caso de las sembradoras por siembra directa, al no existir un protocolo de ensayos aplicable, no es necesario que sean validadas por un laboratorio y por lo tanto todos los modelos comercializables pueden aparecer en los listados del Plan Renove. En el caso de los aplicadores de purines, tampoco es necesario realizar ningún ensayo previo para poder recibir ayudas.

Por otro lado, se deben considerar las diferentes cuantías de ayuda asociadas a cada tipo de máquina. Aunque en términos relativos son similares, ya que ninguna ayuda puede superar el 30% de la inversión real, y esa cantidad en la media es aproximadamente el 50% de la cuantía máxima establecida para los distintos tipos de máquinas —excepto en los aplicadores de purines, pero en este caso entendemos que el valor máximo de 20.000 euros debería reducirse porque el requisito del 30% es más restrictivo porque el valor real de mercado es parecido a la cuantía máxima—, es la comparativa en términos absolutos la que predomina en la implementación de las ayudas. El 30% de la inversión en sembradoras por siembra directa prácticamente cuadriplica el de las abonadoras y pulverizadores, y por lo tanto resulta una ayuda más atractiva, aunque en la realidad sea más o menos igual que el resto.

El mercado de sembradoras por siembra directa se concentra en Castilla y León (entre el 45% y el 53% de estas sembradoras se registraban en la región antes de la aplicación del Plan Renove, subiendo hasta el 63% en 2019 y 2020), y si se combina este factor con los analizados anteriormente, el resultado es claro: la mayor probabilidad de éxito del Renove es con las sembradoras por siembra directa en Castilla y León. Y la estadística no falla.

Una situación similar ocurre con los aplicadores de purines, ya que Aragón es uno de los mercados principales de este tipo de máquinas; de hecho, el 66% de las solicitudes de ayudas para estas máquinas se ha realizado en Aragón este año.

Para el resto de las máquinas, también ha sido Castilla y León el principal solicitante de ayudas, aunque con la salvedad de los tractores, que son los únicos con un reparto geográfico más homogéneo.

El Plan Renove se creó para ayudar a revitalizar el mercado de tractores tras su desplome tras la reforma de la PAC en 2004, pero a lo largo de los años ha ido perdiendo interés como incentivo para la inversión en tractores por diversos motivos, y en 2019 sólo se solicitaron ayudas para 9 unidades. Está claro que la competencia con otros tipos de máquinas en la misma convocatoria deja en desventaja a los tractores, tal y como hemos visto en el apartado anterior, pero en 2020 tampoco ha tenido una aceptación importante a pesar de haber establecido una línea diferenciada para ellos.

Para poder determinar las causas de esta situación debemos analizar las particularidades del mercado de tractores y los requisitos asociados a las subvenciones, que curiosamente han quedado invariables en los últimos años.

Mientras las ayudas a máquinas son una cuantía fija que puede llegar hasta el 30% de la inversión real, ya que la cuantía máxima queda por encima de ese valor, en los tractores se establece una cuantía base máxima de 7.000 euros asociada al tractor que se retira, y un serie de cuantías acumulativas asociadas al tractor nuevo que no pueden exceder en total de 4.000 euros adicionales, y otra de 1.000 euros asociada al tractor antiguo desprovisto de estructura ROPS de protección contra el vuelco (12.000 euros en total) ni del 30% de la inversión; y considerando el nivel de precios actual el límite de 12.000 euros siempre queda por debajo del 30% de la inversión real. Esta situación ya hace que la ayuda del Plan Renove sea menos atractiva para casi todos los tractores que para el resto de las máquinas.

Además, hay que tener en cuenta que el requisito obligatorio es el achatarramiento de un equipo del mismo tipo de la máquina que se quiera subvencionar, y el valor de los tractores usados es lo suficientemente alto como para el atractivo de la ayuda del Plan Renove sea prácticamente nulo. Y si el valor tangible del tractor usado no tuviera suficiente peso a la hora de decidir si se procede a su achatarramiento a cambio de una subvención, entra en juego el valor intangible del aprecio que se le pueda tener al tractor antiguo, y el coste de oportunidad por tener que deshacerse de un medio de transporte. Un tractor antiguo, si cumple los requisitos de seguridad vial establecidos por la reglamentación de las inspecciones ITV, seguirá teniendo utilidad como vehículo, mientras otros tipos de máquinas sólo tienen valor como equipo de trabajo.

Sin embargo, en 2020, se ha publicado el Real Decreto 448/2020 que prohibía desde el 30 de abril la compraventa de tractores de más de 40 años desprovistos de estructura de protección contra el vuelco, y ante esta situación el Plan Renove pretendía ayudar a los agricultores que ya no pudieran invertir en tractores usados de esas características. La crisis del COVID-19 ha alterado completamente la situación y ha tenido un efecto claro sobre la reducción de la inversión en tractores de baja potencia.

El objetivo del análisis realizado en este apartado es delimitar estadísticamente el mercado potencial de tractores subvencionables en función de los requisitos establecidos en el Plan Renove.

1.- Mercado de tractores nuevos en 2020. El 40% de los tractores nuevos inscritos hasta septiembre de 2020 tienen una potencia inferior a 100 CV, llegando hasta el 70% si se aumenta la potencia hasta los 125 CV. Estadísticamente, la mayor probabilidad de solicitudes de ayudas respecto al mercado de tractores nuevos se concentra en potencias alrededor de 100 CV.

2.- Mercado de tractores usados. La cuantía base de la subvención se establece en 95 €/Kw del tractor que se va a entregar para su achatarramiento, por lo tanto, a mayor potencia del tractor mayor será la subvención hasta un máximo de 7.000 euros. Este límite iguala todas las potencias por encima de 100 CV, ya que con independencia de su potencia sólo se podrán conseguir 7.000 euros, mientras que el valor en el mercado de tractores usados seguiría aumentando con la potencia.

La combinación de mercados de tractores nuevos y usados nos centra la atención de potencias inferiores a 100 CV.

3.- Cuantía base de la ayuda respecto a la inversión. Para analizar el interés potencial de las ayudas del Plan Renove aplicables a tractores desde el enfoque económico, representamos la ratio subvención potencial respecto al precio del tractor nuevo; y se analiza la serie histórica desde 2011 para determinar la variación de los precios de los tractores nuevo. No se consideran las ayudas adicionales asociadas a la eficiencia energética ni a las emisiones, ya que son restrictivas y no se pueden aplicar a todos los modelos. Se considera 3.500 euros de media para 'hasta 80 CV', 6.000 euros de media para '81-100 CV', y 7.000 euros para el resto.

Por lo tanto, son los tractores de menos de 80 CV los que tienen estadísticamente una mayor probabilidad de ser subvencionados con el Plan Renove, ya que cuentan con un mayor mercado de usado, suponen aproximadamente un 20% del mercado de tractores nuevos, y la cuantía de la ayuda es lo suficientemente alta respecto al valor real de la inversión como para que la ayuda resulte igualmente interesante que la del resto de máquinas.

Sin embargo, de las 149 solicitudes de ayudas presentadas para tractores, apenas 17 son para tractores de menos de 80 CV. ¿Por qué en esta convocatoria se ha producido esta irregularidad estadística?

4.- Crisis del COVID-19. La crisis sanitaria provocada por el COVID-19 ha sido la principal causa por la que el Plan Renove 2020 no ha tenido el éxito esperado en el mercado de tractores. Su efecto se ha producido desde dos direcciones:

• El estado de alarma ha afectado con más dureza a los pequeños agricultores, que son los recortan su inversión por factores negativos externos al sector agrario (crisis financieras, sanitarias, etc.); y esto se ha observado con el desplome del mercado de tractores usados (que ha caído más que el mercado de nuevo), y el aumento del nivel de precios de manteamiento y reparación. Adicionalmente, en 2020 la situación económica del viñedo y el olivar está afectando negativamente al mercado de tractores de potencias inferiores a 100 CV.
• Los tractores con una potencia inferior a 80 CV (3.133 registros hasta el 15 de septiembre) suponen el 90% del total de mercado de tractores con edad superior a 40 años. Desde el 1 de mayo (fecha de entrada en vigor del Real Decreto 448/2020), se han seguido registrando tractores de más de 40 años sin ROPS (1244 unidades), de los cuales el 56% se han inscrito en Galicia (698 unidades).

Así se ha reducido el volumen de solicitudes para tractores de menos de 80-100 CV, y las solicitudes para el resto de las potencias, que deberían haber sido las menores respecto al total, han tenido unas cuotas de participación homogéneas entre los distintos rangos de potencia.

La convocatoria del Plan Renove 2020 estaba bien planteada como ayuda a los agricultores ante la prohibición de la compraventa de tractores de más de 40 años, pero la crisis del COVID-19 ha provocado un efecto obviamente inesperado en el volumen de solicitudes de ayudas.

El solicitante medio de ayudas del Plan Renove se define como inversor en maquinaria nueva, ya que de media tiene dadas de alta 2,5 máquinas nuevas por cada máquina adquirida en el mercado de segunda mano, y esta proporción se mantiene tanto para tractores como para máquinas. Es interesante señalar también que no invierte en maquinaria usada de importación, ya que suponen únicamente el 1% del total de máquinas en uso (0,6% para tractores y 0,4% para máquinas).

Este dato confirma, aunque pudiera parecer una obviedad, que los solicitantes de ayudas son clientes de redes comerciales de los fabricantes de maquinaria que reciben la información sobre las convocatorias de los planes de ayudas. Por lo tanto, sería conveniente reforzar la comunicación a todos los agricultores para que inversores de maquinaria usada pudieran recibir también la información.

En lo que respecta al parque de maquinaria en uso de los solicitantes, se observa una variación interesante entre las convocatorias de 2019 y 2020. En la gráfica se representan el número de máquinas en alta por solicitante de ayudas, y aunque la forma de la curva es prácticamente igual en ambos casos (al haber más solicitudes en 2020, su curva es más alta, pero la forma es similar), sin embargo, en 2020 hay más solicitudes en los casos extremos, tanto con pocas (< 2) como con muchas (> 25) máquinas, que en 2019. En esta comparativa, lo que destaca sin duda alguna es el alto número de solicitudes con menos de 2 máquinas (algo más de 100 en 2020 frente a 20 en 2019).

Lo normal en ambas convocatorias es que los solicitantes tengan en titularidad entre 5 y 10 máquinas (incluyendo tractores).

Donde se ve una mejoría visible en la edad media de la maquinaria en uso es en los tractores, ya que la edad media del mercado de tractores usados a nivel nacional se está situando en los 25,6 años, y en la gráfica se observa que la edad media de los tractores inscritos como nuevos por primera vez por los solicitantes tienen una edad en torno a los 9-10 años en el momento de solicitar las ayudas.

Si a ello le sumamos el hecho de que su inversión es la contraria de los mercados: en España existe un tractor nuevo en el mercado por cada 3 usados, pero los solicitantes del Plan Renove tienen un usado por cada 2,5 tractores nuevos; se puede concluir que los solicitantes no son los pequeños agricultores que se podría pensar como solicitante objetivo del Renove conforme al análisis del mercado de tractores.

El Plan Renove surgió hace 15 años con el objetivo claro de incentivar un mercado de tractores a la baja tras una reforma de la PAC que había traído un cambio en la productividad de los cultivos extensivos y un estancamiento en la renta agraria. Se buscaba ayudar a los agricultores a invertir en nuevas tecnologías que fueran al mismo tiempo seguras, más eficientes y menos contaminantes.

A lo largo del tiempo se ha querido ampliar el número de máquinas subvencionables para evitar que quedaran fondos disponibles del Plan Renove sin gastar, ya que se estaba comprobando que ya no era una ayuda atractiva para los tractores. Sin embargo, la inclusión de nuevas máquinas ha terminado por excluir a los tractores, aunque en 2020 se ha intentado incentivar de nuevo ese mercado mediante el establecimiento de dos líneas de financiación diferentes.

Si no se hubieran podido trasvasar fondos de una línea a la otra, el Plan Renove 2020 hubiese sido un fracaso porque la alta demanda de maquinas no hubiera contado con presupuesto suficiente, y la crisis del COVID-19 ha provocado que no se pudieran subvencionar los tractores cuyas características coinciden con las de los tractores de más de 40 años que ya no se pueden vender en el mercado de usado.

Sin embargo, al final ha sido un éxito que confirma la necesidad de contar con mayor flexibilidad de las ayudas públicas para adaptarse a las condiciones reales y coyunturales del mercado.

Como recomendación, el Plan Renove debe tener dos enfoques diferentes en función de los grandes tipos de máquinas; si se destina a tractores es necesario incrementar la cuantía de las ayudas para que incentive el mercado de todos los rangos de potencia, o considerar que sólo está orientado a un tipo determinado de tractor; y si se destina a máquinas, se debe tener en cuenta que cuantos menos sean los requisitos aplicables, con mayor facilidad se agotarán los fondos disponibles comprometiendo las ayudas disponibles para las máquinas que tengan que cumplir más especificaciones.

El Plan Renove debe continuar apoyando la mecanización de la agricultura española, pero es necesario considerar otras formas de incentivación del mercado, como puede ser el fomento de la digitalización, del alquiler de maquinaria y de la inclusión de nuevos tipos de máquinas que hasta la fecha no han sido nunca subvencionadas.