Albert Massot: “La propuesta de reforma de la PAC es la que tenemos y es la que se va a aprobar”

La aprobación de la nueva reforma de la PAC entra en la recta final, o esa era la intención antes de que Bruselas quedara inundada de todo lo que tiene color a COVID-19. Presentadas la nuevas Estrategias sobre biodiversidad y De la Granja a la Mesa se han completado los elementos necesarios para que antes de final de año, y bajo la presidencia alemana, los Estados puedan aprobar una reforma que se ha enfrentado a multitud de pequeñas reformas. Pero las primeras voces hablan ya de una aplicación en 2023. Albert Massot, administrador-investigador de la D.G. de Políticas Internas en la Comisión de Agricultura del Parlamento Europeo, analiza el horizonte de la nueva PAC y cuál será el futuro papel de los Estados ante la nueva política de cogobernanza.

Bruselas es un término genérico. Hay que distinguir entre lo que dice la Comisión, el Consejo o el Parlamento. Cada institución tiene sus puntos de vista distintos, y dentro del Consejo cada Estado tiene también su enfoque particular sobre algunos sectores.

Llevamos además dos meses concentrados en la crisis provocada por el COVID-19, y todo lo demás ha estado paralizado hasta que el pasado veinte de mayo salieron a la luz las estrategias sobre la biodiversidad y 'De la Granja a la Mesa', que son los dos elementos que nos faltaban. Por otro lado, la reforma de la PAC sigue discutiéndose dentro del Parlamento Europeo y del Consejo, pero aún no hay mandatos de negociación. Es decir, todo se va superponiendo, y el COVID-19 ha trastocado todos los planes. Muchos diputados han expresado precisamente sus dudas sobre cómo podemos afrontar la lucha contra el cambio climático o la estrategia 'De la Granja a la Mesa' a la vez que luchamos contra la crisis que nos ha venido encima, con algunos sectores específicos muy tocados.

Evidentemente, el sector agrario en su conjunto no se ha visto afectado de la misma manera que otros, pero algunas producciones han notado el impacto en el consumo. Podemos afirmar que no ha habido roturas de la cadena, aunque las podría haber si la crisis se prolongase en el tiempo. Tampoco ha habido problemas de desabastecimiento alimentario, y esto dice mucho en favor del sector agrícola, que ha demostrado su capacidad de reacción y no ha dejado de cubrir la demanda en cualquier punto de la geografía europea. Ese comportamiento modélico de los agricultores se debería tener en cuenta en el futuro, resaltando una vez más el importante papel que este sector para el conjunto de la sociedad. En ese sentido, quizás sea una ocasión de oro para intentar aproximar los divergentes enfoques del mundo urbano y el mundo rural que tantas veces hemos constatado.

Un paquete muy importante de medidas a causa del COVID-19 han sido ya aprobadas por la Comisión vía actos delegados y de ejecución. El objetivo fundamental es activar las medidas de excepción previstas por la política de mercados para algunos sectores muy concretos, a la vez que facilitar y flexibilizar la gestión de la PAC. Esto ya es un hecho, pero la pregunta del millón es si resulta suficiente. Existen países que entienden que algunos sectores han sido maltratados o abandonados y que se merecen un mayor apoyo del que se les ha dado, por ejemplo, en el caso español, el del aceite de oliva. Cada Estado cuenta con un listado de desagravios que intentan que sean considerados por la Comisión en las próximas medidas. En suma, las medidas puntuales contra la crisis no han terminado. Van a seguir surgiendo en las próximas semanas más reglamentos de aplicación que intenten dar soluciones a los problemas puntuales que se van constatando.

Pero, por otro lado, no debemos centrarnos únicamente en los remedios a una situación que, a fin de cuentas (esperamos) ha de ser temporal. Deberíamos también fijarnos en las corrientes de fondo que estaban ahí antes de la crisis y que persisten. Nos referimos a un proceso de reforma de la PAC inacabado, una reforma del presupuesto comunitario y agrícola pendiente, una estrategia de cambio climático con el nuevo Pacto Verde pendiente de desarrollar, y en su seno, esos dos elementos fundamentales para la agricultura como son las recientemente publicadas estrategias 'De Granja a la Mesa' y de la Biodiversidad. Siempre habrá gente que dirá que la crisis es tan grave que todos los demás cambios deben dejarse de lado, y otros que consideraran que precisamente esta situación crítica es la que nos obliga a acelerar los cambios, tanto en el modelo de recuperación económica, más verde y sostenible, como también en el modelo de alimentación.

Ambas Estrategias comporta consolidar un modelo agrícola y alimentario genuinamente europeo, caracterizado por su exigencia en materia de salud pública y sostenibilidad medio ambiental. La sociedad europea lo pide y la Comisión cumple con su obligación al presentar las dos Comunicaciones el 20 de mayo. Por otro lado, la Estrategia de la Granja a la Mesa plantea por vez primera un enfoque de cadena, repartiendo tareas a cinco niveles: la seguridad alimentaria (puesta en cuestión por el COVID-19 y para lo cual se propone establecer planes de contingencia para futuras crisis, económicas, climáticas, o sanitarias); el eslabón de la producción agraria; la transformación y la distribución; las modalidades de consumo; y en fin, la lucha contra el despilfarro alimentario.

De las 27 acciones que propone la Estrategia de la Granja a la Mesa, hay 9 que serán lideradas por la DG AGRI o en las que participará de forma prevalente: 1) el ya citado plan de contingencia (que es pluridisciplinar); 2) la publicación de recomendaciones para cada Estado Miembro que garanticen que los Planes Estratégicos Nacionales van a incluir los objetivos previstos en la Comunicación del 20 de mayo (por ejemplo, de reducción del uso de pesticidas y de fertilizantes); 3) la mejora de las reglas de competencia para el sector agrícola para el fomento de actuaciones colectivas (una vieja reivindicación que por fin toma cuerpo); 4) la mejora de la posición de los agricultores dentro de la cadena alimentaria; 5) la transformación de la Red Contable Agraria en una Red de Sostenibilidad agraria, añadiendo nuevos indicadores estadísticos; 6) la presentación de una iniciativa en favor de la captura del carbono en la agricultura; 7) la revisión de las reglas de comercialización de la OCM con una perspectiva sostenible; 8) la revisión del programa de promoción de promoción de productos agrícolas (donde habrá que vigilar qué trato de les dará las producciones animales); y, para terminar 9) la revisión del programa de alimentos para las escuelas. Son todas ellas medidas interesantes que se pueden concretar cuando lleguen las propuestas legislativas. A su lado hay 16 medidas más que corren a cargo de la DG de la Salud Pública fundamentalmente pero que no son ni mucho menos menores (en materia de pesticidas, fertilizantes, aditivos a los piensos, bienestar animal, etiquetado, etc.).

Por otro lado, la Estrategia de la Biodiversidad incluye medidas importantes para la agricultura como un plan de Acción de fomento de la agricultura ecológica, la iniciativa en favor de los polinizadores, o la estrategia para la protección de los suelos. Todas estas propuestas se van a ir desplegando en los próximos tres años.

“Oponiéndose a las estrategias de la Granja a la Mesa y sobre la Biodiversidad, el sector agrario corre el riesgo de perder el capital de confianza ganado con creces ante la sociedad con la crisis del COVID”

Estimo un craso error oponerse frontalmente a las Estrategias de la Granja a la Mesa y sobre la Biodiversidad. El sector agrario corre el riesgo de perder el capital de confianza que ha ganado con creces ante la sociedad con la crisis del COVID-19. Se puede discutir de los tiempos y la intensidad de algunas de las medidas propuestas, pero constituye un error mayúsculo negarse de plano a contribuir a la lucha contra el cambio climático, a mejorar los hábitos alimentarios por razones sanitarias, a reducir el impacto de pesticidas y fertilizantes, a fomentar prácticas agrarias más respetuosas con los recursos naturales, etc.

Es la Comisión la que decide, y será en las próximas semanas cuando tengamos otra nueva propuesta de presupuesto para el periodo 2021-2027 que incorpore el impacto de la crisis. Algunos, quizás desde una visión ilusa, pretenden que la agricultura mejore su posición financiera y que las Instituciones europeas convaliden el presupuesto agrario como un instrumento privilegiado para la recuperación. Tal enfoque exigiría tener más recursos propios o quitar fondos a las políticas existentes. Mi opinión (estrictamente personal) es que el presupuesto global dispondrá de más recursos y que se complementará con créditos. En otras palabras, el presupuesto comunitario va a jugar su papel contra la crisis pero se verá acompañado por otros instrumentos financieros y, sobre todo, por el Banco Europeo de Inversiones, a modo de garante de un plan de recuperación de naturaleza intergubernamental.

Analizando en detalle la actual situación podríamos darnos por satisfechos si las perspectivas financieras de la PAC para el próximo periodo no empeoran. Los diputados de la Comisión de Agricultura están insistiendo ante todos los Comisarios que el sector primario debería tener un mejor trato financiero del que obtuvo con la propuesta de presupuesto de Charles Michel o, previamente, de la Presidencia finlandesa. Quizás puedan mejorar algunos puntos, pero la tendencia global es que la PAC va a perder algunas plumas en esta batalla financiera, es decir que tendrá un presupuesto en términos absolutos y relativos inferior al que actualmente goza. Esto es grave, en la medida que se precisará un mayor esfuerzo financiero para las crisis de rentas, reestructuraciones y reconversiones sectoriales que el impacto del COVID-19 nos va a dejar, y, además, para apoyar la transformación de los modelos de producción y de consumo que se atisban con el cambio climático, el Pacto Verde y la Estrategia 'De la Granja a la Mesa'. A pesar de todo, creo que la PAC continuará siendo la primera política de gasto de la Unión, con una dotación a no minusvalorar. La cuestión principal radicará en su distribución, en tanto que a raíz de la propuesta de reforma de la PAC la decisión de cómo se repartirán los sobres nacionales de los dos pilares incumbirá a los planes estratégicos que cada Estado adopte.

Esto no va a cambiar bajo ningún concepto. Esta reforma de la PAC es en realidad una reforma de mínimos, aunque desde el sector sea considerada como gigantesca. En realidad, esta reforma es muy particular y se caracteriza fundamentalmente por tres singularidades. Una de ellas es que tiene un presupuesto inferior a las anteriores, y la otra es que se focaliza en la modificación de las modalidades de gestión o gobernanza. Los cambios en los mecanismos propiamente dichos y el resto de las medidas de la propuesta de reforma se pliegan ante este objetivo principal. Lo que pretende la Comisión es que se apruebe cuanto antes el nuevo modelo de gobernanza y, más en concreto, que la nueva PAC se aplique mediante los planes estratégicos nacionales. No hay ninguna postura en contra, ni entre los Estados ni en el Parlamento Europeo, para que esto no sea así.

Después hay otros elementos adicionales a esta reforma de la PAC que la convierten en singular. Nos encontramos en un proceso de mini-reformas desde que Hoogan era Comisario, y seguiremos en esta tónica. Incluso podemos vaticinar que, como el nuevo comisario Wojciechowski ya ha anunciado, vamos a tener para el otoño una nueva comunicación sobre el futuro de las zona rurales, y que éste proceso va a abrir una discusión que puede durar meses. Podríamos incluso encontrarnos ante otra pequeña reforma de la PAC al cabo de tres años orientada a corregir la aplicación de los Planes Estratégicos, reforzar aspectos del desarrollo rural y a desplegar el Pacto Verde y la Estrategia de la Granja a la Mesa. Se aducirá que no hemos aprobado aún esta reforma cuando ya se está anunciando otra. Es cierto, pero cae dentro de la lógica de las mini-reformas, que predomina en la Comisión Europea, enmarcadas y catalizadas por macro-estrategias.

Se va a aprobar la propuesta, pero tampoco se va a ir más lejos. La propuesta dice simplemente que pasamos a tener dos niveles de gobernanza en la futura PAC, una a nivel comunitario donde se definen los objetivos y las modalidades de intervención, y otra de aplicación de las directrices comunitarias por los Estados. La cofinanciación del segundo pilar se mantiene y la financiación al 100% de los pagos directos también. Descarto que la Comisión en la nueva propuesta de presupuesto para 2021-2027 cambie este aspecto, sobre todo teniendo en cuenta los momentos actuales. Es decir, la propuesta de reforma de la PAC es la que ya conocemos y es la que se va a aprobar. Un modelo descentralizado, donde el principio de subsidiaridad se consolida. Y con estas reglas de juego vamos a tener que jugar en los próximos años. Es posible que esto pueda llevar más adelante a una mayor cofinanciación. Se han dejado las cosas preparadas para dar este paso, porque evidentemente es una incongruencia mantener dos pilares cuando ya trabajan de forma integrada y los planes estratégicos nacionales tienen la posibilidad de escoger medidas de un grado o de otro. Es decir, no tiene sentido a largo plazo mantener dos sistemas de apoyo totalmente distintos, con regímenes financieros diferentes. Entiendo que a medio plazo será inevitable una cofinanciación de los pagos directos, pero se puede excluir para la reforma de la PAC en ciernes.

“A medio plazo será inevitable una cofinanciación de los pagos directos”

Estoy refiriéndome a la próxima reforma a medio plazo, o sea al finalizar el marco financiero actual (2027). Por otro lado, se está hablando que en dos años deberíamos volver a tener los niveles de crecimiento previos al mes de febrero y por consiguiente mejorar la situación de las Haciendas nacionales. Pero estamos adelantándonos a los acontecimientos y no debemos preocupar a los agricultores antes de tiempo. No es esta reforma la que va a introducir la cofinanciación en los pagos directos, pero también es cierto que se dejan las cosas muy encauzadas para llegar a ese punto.

Y, contra lo que algunos afirman, en mi opinión la cofinanciación de los pagos directos no es un elemento intrínseco de nacionalización. Todas las otras políticas europeas son cofinanciadas y no por ello nadie pone en duda que sean comunes. ¿Dónde está el riesgo real que nos podría conducir a una posible nacionalización? En que no podemos dejar a la Comisión Europea en los huesos. La Comisión debe preservar poderes suficientes para poder fijar marcos comunes y poder garantizar que se cumplan. Y lo que están haciendo algunos países, tanto en el Consejo como el Parlamento, es intentar flexibilizar el marco común hasta tal punto que después la Comisión sea incapaz de garantizar que se cumplan los objetivos a nivel comunitario y que los controles y las sanciones, en mínimos, no disuadan a los incumplidores. El núcleo duro de esta reforma es que fije un marco común suficientemente fuerte que garantice que la PAC continúe siendo una política común y que los países la cumplan. En un marco de descentralización la clave de su buen funcionamiento radica en que las responsabilidades estén bien repartidas y que se dispongan los instrumentos de salvaguardia que garanticen que esta descentralización no se irá de madre. En cambio, algunos legisladores comunitarios están buscando siempre la fórmula para quitar poder a la Comisión, y eso es peligroso, porque nos estamos jugando el futuro de la política común.

Pero hablamos siempre a largo plazo, porque incluso si se aprobara la reforma de la PAC bajo la presidencia alemana, en el segundo semestre del año, dando por sentado que dará un empuje a la negociación financiera y a las políticas comunes atadas a este marco plurianual, lo que es indudable es que será imposible aplicar la nueva PAC en un año. Desde la propia Alemania se está pidiendo retrasar la aplicación de la PAC hasta principios de 2023.

Depende de las medidas transitorias que se están discutiendo, pero vamos a contar con la misma PAC durante un año o dos más, hasta el momento que llegue la aplicación completa de la nueva PAC, con el nuevo marco de gobernanza, con los planes estratégicos ya bien diseñados y con los sistemas informáticos también en funcionamiento en todos los Estados. Esta reforma de la gobernanza es tan de fondo que no se puede aplicar en seis meses. No hay ningún Estado capaz de cambiar el sistema de gestión de la PAC en menos de un año. Algunos Estados descentralizados ya se están curando en salud y están negociando con sus Länder o autonomías. Pero es del todo inviable que eso se haga en menos de un año, dando por supuesto que tengamos el acuerdo antes de enero de 2021. Desde ese momento se habla ya de dos años de tiempo como mínimo para que los Estados se vayan preparando. En el caso de España deberemos fijar las prioridades, definir las prácticas agrarias admisibles, distintas para cuatro sistemas agronómicos diferentes, repartir los sobres autonómicos, etc.. Y el Plan Estratégico salido de esta negociación interna después ha de pasar por todos los estamentos de la Comisión implicados y los diferentes servicios, con lo que la negociación va a ser larga y dura hasta los últimos detalles. Por eso no resulta descabellado pensar que todo este proceso nos pueda llevar hasta enero de 2023, cuando coincidirá, posiblemente, con propuestas legislativas que vengan a mejorar esta reforma con la excusa de la Comunicación sobre el futuro del mundo rural que el Comisario pretende presentar en los próximos meses. Y hay otra cosa que hace esta PAC singular, y es que por primera vez se hace a caballo de dos legislaturas distintas, algo que nunca había pasado.

De lo que pocos se dan cuenta es que la reforma de la PAC y todas estas Estrategias son una única cosa, están muy imbricadas. En la Comunicación sobre el Pacto Verde se puede ya leer que los planes estratégicos de la nueva PAC van a ser evaluados a la luz de la estrategia 'De la granja a la mesa' y del cambio climático. Es decir, que cuando presentemos nuestros planes estratégicos, la Comisión los va a revisar y analizar no en función solo de lo que se dice en la reforma de la PAC, sino también en base a los compromisos del Pacto Verde y los criterios de la estrategia 'De la Granja a la Mesa'. Algunas DG de la Comisión seguramente van a considerar que hay planes que no son lo suficientemente ambiciosos o que incumplen los objetivos del cambio climático para 2050. Debemos asumir que en los próximos años la PAC va a tener un nivel nacional, otro agrícola fijando el marco común, pero por encima suyo va a haber siempre otras estrategias globales, que además se van a ir renovando periódicamente.