Más Código Penal” en materia de gestión de residuos

El 1 de julio de 2015 entrará en vigor la última reforma del Código Penal, que impone una mayor intervención penal respecto a los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente, especialmente los relativos a la gestión de residuos.

Christian Morron Lingl, Terraqui

El pasado 31 de marzo se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, en la cual se operan una serie de modificaciones en los delitos contra el medio ambiente que, según el legislador, vienen, en cierta medida, a completar el proceso acontecido en la reforma del año 2010 del Código Penal de transposición de la Directiva 2008/99/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, relativa a la protección del medio ambiente a través del Derecho Penal y de la Directiva 2009/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por la que se modifica la Directiva 2005/35/CE, relativa a la contaminación procedente de buques.

La presente modificación de los delitos relativos al medio ambiente no estaba contemplada en el texto del Proyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, publicado el 4 de octubre de 2013 en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, siendo la misma introducida en el último momento por el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso el 27 de noviembre de 2014, en el trámite de enmiendas al articulado del citado proyecto.

Mejora de la ordenación del capítulo sobre los delitos relativos a la protección del medio ambiente

Un primer aspecto a considerar es la mejora de la sistemática del Capítulo III del Título XVI del Código Penal (en adelante, CP), referido a los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente, que queda del modo siguiente:

• En primer término se desarrollan de forma separada los supuestos de contaminación, que podemos clasificar en delito ambiental, también conocido como “delito ecológico” (nuevo artículo 325 del CP, o tipo básico), delito relativo a los residuos (nuevo artículo 326 del CP), y delito de actividad industrial (artículo nuevo 326 bis del CP, o de explotación de instalaciones peligrosas o almacenamientos peligrosos).
• A continuación de la regulación de los tipos penales se ubican los tipos agravados (nuevo artículo 327 del CP), que no han sufrido variación alguna respecto a la redacción vigente, si bien, como novedad, se aplican a todos los tipos penales antes descritos.
• Seguidamente se desarrolla la responsabilidad de las personas jurídicas en la comisión de dichos delitos (nuevo artículo 328 del CP), cuyo contenido no se modifica en relación al vigente tipo en la materia, por lo que cuando una empresa sea responsable de su realización y el delito cometido por la persona física tiene prevista una pena de más de dos años de privación de libertad, se le impondrá multa de uno a tres años (entre 10.800 € hasta 5.400.000 €), o del doble al cuádruple del perjuicio causado cuando la cantidad resultante fuese más elevada; en el resto de los casos, la multa será de seis meses a dos años (entre 5.400 € hasta 3.600.000 €), o del doble al triple del perjuicio causado si la cantidad resultante fuese más elevada. El Juez o el Tribunal podrá también imponer otras penas como la disolución de la persona jurídica, la suspensión de sus actividades o la clausura de sus locales y establecimientos por un plazo que no podrá exceder de cinco años, la prohibición de realizar en el futuro, con carácter temporal, por un plazo máximo de 15 años, o definitivo, las actividades en cuyo ejercicio se haya cometido, favorecido o encubierto el delito, la inhabilitación para obtener subvenciones y ayudas públicas, para contratar con el sector público y para gozar de beneficios o incentivos fiscales o de la Seguridad Social, por un plazo que no podrá exceder de 15 años, así como la intervención judicial para salvaguardar los derechos de los trabajadores o de los acreedores, que no podrá superar los 5 años.
• Luego vienen las previsiones en materia de prevaricación de autoridad o funcionario en materia ambiental (artículo 329 del CP), cuyo redactado no varía del actual.
• Por último, están los daños a espacios naturales protegidos (artículo 330) y los delitos imprudentes ambientales (artículo 331 del CP), que tampoco han padecido cambio alguno.

La modificación del delito ambiental

El actual artículo 325 del CP exige que las conductas “puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales”, mientras que en la normativa comunitaria penal ambiental se requiere que se produzca un “deterioro de la calidad del agua” (artículo 5 bis, apartado tres de la Directiva 2009/123/CE) o “que el vertido, la emisión o la introducción en el aire, el suelo o las aguas de una cantidad de materiales o de radiaciones ionizantes que cause o pueda causar la muerte o lesiones graves a personas o daños sustanciales a la calidad del aire, la calidad del suelo o la calidad de las aguas o a animales o plantas” (artículo 3 a) de la Directiva 2008/99/CE). En consecuencia, a la vigente puesta en peligro del equilibrio de los sistemas naturales del tipo básico -penada con prisión de dos a cinco años, multa de ocho a veinticuatro meses (de 480 € a 288.000 €) e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de uno a tres años-, en la presente reforma del Código Penal se introduce una nueva modalidad de delito ambiental cual es aquella que, con infracción de prohibiciones derivadas de la legislación protectora del medio ambiente, se haya producido una contaminación que “cause o pueda causar daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o de las aguas, o a animales o plantas”, que será castigada con las penas de prisión de seis meses a dos años, multa de diez a catorce meses (de 600 € a 168.000 €) e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de uno a dos años.

Esta modificación, sin lugar a dudas, complicará extraordinariamente la diferenciación entre el delito y la infracción administrativa que deba aplicarse en razón de la materia, lo que redundará en una situación de inseguridad jurídica, cuya clarificación dependerá, en primera instancia, del criterio interpretativo que adopten las Administraciones competentes en materia ambiental, las Fiscalías y, en última instancia, los Juzgados y Tribunales penales por medio de sus sentencias. En otras palabras, lo que deberá dilucidarse en este supuesto concreto es donde está la frontera entre el ilícito administrativo que tipifica una conducta infractora en función de un daño o deterioro grave del medio ambiente, y el ilícito penal que castiga la producción de un daño sustancial de carácter ambiental. Sobre la definición de daño tendrá que acudirse a las establecidas en la normativa sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales (Directiva 2004/35/CE y Ley 26/2007), pero sobre el carácter grave y/o sustancial de ese daño ambiental, en cambio, no hay referentes legislativos que puedan servir de pauta interpretativa de su significado.

Otra cuestión que también generará polémica es la de la penalidad “reducida” de aquellas conductas que causen o puedan causar daños ambientales sustanciales con respecto de aquellas otras que puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales, ya que las primeras se castigan con penas de prisión de hasta 2 años, lo que implica el no cumplimiento de la pena en cuestión para aquellos condenados que no tengan antecedentes penales, y las segundas se sancionan con penas de prisión de hasta cinco años, que pueden dar lugar al ingreso en prisión del condenado si la pena impuesta por sentencia es superior a dos años. En este sentido, el carácter eficaz, proporcionado y disuasorio de la sanción penal a imponer que establece tanto la Directiva 2008/99/CE (artículo 5) como la Directiva 2009/123/CE (artículo 8) puede, perfectamente, llegar a interpretarse que no se cumple en el primer supuesto referido a las conductas que causen o puedan causar daños ambientales sustanciales.

En definitiva, cabe cuestionarse si era necesaria la modificación del artículo 325 del CP, y más cuando no consta que la Comisión Europea haya requerido al Estado español que procediera a la misma con tal de cumplir con la normativa penal ambiental de la UE.

Cuadro comparativo:

La modificación del delito relativo a los residuos

En cuanto al delito relativo a los residuos, la modificación de su actual tipificación respecto a las actividades de gestión de residuos (apartado 1 del nuevo artículo 326 del CP), viene dada, según el legislador, por la necesidad de una adecuada incorporación de las conductas previstas en el artículo 3, letra b) de la Directiva 2008/99/CE), por el que se obliga a los Estados miembros que “la recogida, el transporte, la valoración o la eliminación de residuos, incluida la vigilancia de estos procedimientos, así como la posterior reparación de instalaciones de eliminación, e incluidas las operaciones efectuadas por los comerciantes o intermediarios (aprovechamiento de residuos), que causen o puedan causar la muerte o lesiones graves a personas o daños sustanciales a la calidad del aire, la calidad del suelo o la calidad de las aguas o a animales o plantas”, sean tipificadas como delito, cuando dichas conductas “sean ilícitas y se cometan dolosamente o, al menos, por imprudencia grave”.

La anterior justificación no encuentra fundamento respecto a las conductas del actual artículo 328.3 del CP, pudiendo haberse aprovechado la presente reforma para mejorar la referencia que efectúa la Directiva 2008/997CE a las operaciones efectuadas por los comerciantes o intermediarios, que, al parecer, queda circunscrita en la vigente y futura regulación a la expresión “aprovechamiento de residuos”.

En cambio, se elimina el tratamiento penal diferenciado de los vertidos y depósitos del vigente artículo 325 del CP (penas de prisión de dos a cinco años, multa de ocho a veinticuatro meses -de 480 € a 288.000 €- e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de uno a tres años) y las actividades de constitución de depósitos o vertederos de residuos peligrosos (penas de prisión de seis meses a dos años, multa de diez a catorce meses -de 600 € a 168.000 €- e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de uno a dos años) así como de gestión de residuos (pena de prisión de uno a dos años) de los párrafos 1 y 3, respectivamente, del actual artículo 328 del CP que puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales o la salud de las personas, que se equiparan al alza en el nuevo artículo 326.1 del CP.

A pesar de la anterior equiparación sancionadora, también se introduce como novedad la penalidad “reducida” referida a las conductas que causen o puedan causar daños sustanciales (penas de prisión de seis meses a dos años, multa de diez a catorce meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de uno a dos años), con la consiguiente problemática antes advertida sobre la diferenciación entre el delito y la infracción administrativa, que respecto a la normativa básica reguladora de residuos de la Ley 22/2011, de 28 de julio, se centrará, principalmente, en las infracciones muy graves de su artículo 45.2, concretamente respecto a los siguientes supuestos:

• El ejercicio de una actividad de gestión de residuos sin la preceptiva comunicación o autorización, o con ella caducada o suspendida, así como el incumplimiento de las obligaciones impuestas en las autorizaciones o de la información incorporada en la comunicación, en caso de peligro grave o daño a la salud de las personas, de producción de un daño o deterioro grave para el medio ambiente o cuando la actividad tenga lugar en espacios protegidos.
• La actuación en forma contraria a lo establecido en esta Ley y en sus normas de desarrollo, siempre que haya supuesto peligro grave o daño a la salud de las personas, se haya producido un daño o deterioro grave para el medio ambiente o cuando la actividad tenga lugar en espacios protegidos.
• El abandono, vertido o eliminación incontrolado de cualquier otro tipo de residuos, en los casos de puesta en peligro grave la salud de las personas o de producción de un daño o deterioro grave para el medio ambiente.
• La mezcla de las diferentes categorías de residuos peligrosos entre sí o de éstos con los que no tengan tal consideración, siempre que como consecuencia de ello se ponga en peligro grave la salud de las personas o se produzca un daño o deterioro grave para el medio ambiente.
• La elaboración, la puesta en el mercado o la utilización de productos o envases en el ámbito de la responsabilidad ampliada del productor del producto, incumpliendo las obligaciones que deriven de esta Ley y de sus normas de desarrollo y de las condiciones impuestas en la autorización, cuando como consecuencia de ello se perturbe gravemente la salud e higiene públicas, la protección del medio ambiente o la seguridad de los consumidores.

Lo dicho sobre la Ley estatal de residuos es también aplicable a los tipos infractores muy graves de las correspondientes normativas autonómicas en la materia.

En relación al traslado de residuos (apartado 2 del nuevo artículo 326 del CP), la modificación de su actual regulación penal se justifica por la necesidad de una adecuada incorporación de la conducta prevista en la letra c) del artículo 3 de la Directiva 2008/99/CE), que impone la obligación a los Estados miembros de considerar como delito “el traslado de residuos, cuando dicha actividad esté incluida en el ámbito de aplicación del artículo 2, apartado 35, del Reglamento (CE) nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos y se realice en cantidad no desdeñable, tanto si se ha efectuado en un único traslado como si se ha efectuado en varios traslados que parezcan vinculados”, ya sea en su modalidad dolosa o por imprudencia grave.

Por lo tanto, en este supuesto se modifica, por un lado, el actual término empleado de traslado de “una cantidad importante de residuos” por el término originario de la citada Directiva de traslado de “una cantidad no desdeñable de residuos”; a efectos prácticos, la utilización de uno u otro término parece irrelevante como elemento diferenciador en dicho supuesto entre el delito o la infracción administrativa, del que no consta que todavía los Tribunales se hayan pronunciado de momento sobre qué es o en qué consiste el traslado de “una cantidad importante de residuos”, por lo que no se tiene, por el momento, una interpretación sobre el tema. Significar, también, que, a diferencia del apartado anterior referido a las actividades de gestión de residuos, sigue sin hacerse referencia alguna a la producción de peligro grave o, en su caso, de la realización potencial o efectiva de daños sustanciales ambientales. En consecuencia, la comisión de un delito de estas características depende de la comisión de una doble condición, a saber, que el traslado se realice en contravención de lo dispuesto en la normativa comunitaria aplicable y que ese traslado sea de “una cantidad no desdeñable de residuos”.

Por otro lado, se incorpora al presente tipo la casuística referida a la definición de “traslado ilícito” del Reglamento comunitario en la materia; así, los traslados de residuos que, en su caso, pueden ser merecedores de sanción penal son aquellos que se efectúen:

• Sin haber sido notificado a todas las autoridades competentes afectadas de conformidad con el Reglamento UE.
• Sin la autorización de las autoridades competentes afectadas de conformidad con el Reglamento UE.
• Habiendo obtenido la autorización de las autoridades competentes afectadas mediante falsificación, tergiversación o fraude.
• De un modo que no aparezca especificado materialmente en los documentos de notificación o de movimiento.
• De un modo que dé lugar a una valorización o una eliminación que infrinja la normativa comunitaria o internacional.
• Vulnerando las correspondientes prohibiciones de exportación de la Comunidad a Terceros Países de residuos destinados a la eliminación y a la valorización, así como a la Antártida y a países o territorios de ultramar.
• Vulnerando las correspondientes prohibiciones de importación en la Comunidad de Terceros Países de residuos destinados a la eliminación y a la valorización.
• Los residuos que, en cantidad superior a los 20 kg y destinados a la valorización que deben ir acompañados de determinada información, no figuran en los anexos III, IIIA o IIIB del Reglamento UE.
• Los residuos destinados a análisis de laboratorio para evaluar sus características físicas o químicas o para determinar su idoneidad para operaciones de valorización o eliminación, que no cumplan la obligación de ir acompañados de determinada información o que superen los 25 kg.
• El traslado se efectúe de un modo no especificado concretamente en el documento que figura en el anexo VII del Reglamento UE.

Señalar, igualmente, que respecto al vigente redactado del tipo del artículo 328.4 del CP, que castiga el traslado ilícito de una cantidad importante de residuos únicamente con la pena de prisión de uno a dos años, el nuevo precepto impone con carácter alternativo una sanción de prisión más reducida, de tres meses a un año, o de multa de seis a dieciocho meses -de 360 € a 216.000 €- e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de tres meses a un año.

Cuadro comparativo:

La aplicación de los tipos agravados al delito relativo a los residuos

Por último, las agravaciones de las penas por la concurrencia de circunstancias tales como, por ejemplo, de clandestinidad o ausencia de autorización administrativa, de desobediencia a órdenes expresas de la Administración, de falseamiento u ocultación de información ambiental, ahora también se aplicarán a los delitos en materia de residuos (nuevo artículo 327 del CP), lo que de forma injustificada con el Código Penal vigente no acontece.

Cuadro comparativo:

Consecuencias en el sector de la gestión de residuos

Ya veremos cuál es la trascendencia de esta nueva reforma efectuada en el ámbito de la responsabilidad penal ambiental, y, más concretamente, en qué medida servirá para combatir las malas prácticas contrarias a la normativa de residuos y, con ello, alcanzar los objetivos de prevención y de valorización marcados por la Unión Europea.

Ahora bien, la “intensificación” de la legislación penal en materia ambiental para combatir la competencia desleal dentro del sector de la gestión de residuos no debe ser necesariamente percibida como una posible mejora de la situación, ya que la misma no puede dejar de valorarse como la constatación de una asignatura todavía pendiente, cual es la insuficiencia y/o falta de efectividad de la acción de inspección y control de la Administración en interés de la debida aplicación de la legislación ambiental.