“En nuestra opinión podría haber sido suficiente con regulaciones menos invasivas y que impliquen menos gestiones y trámites administrativos costosos”

La llamada ‘solución italiana’, en proceso de adaptarse al contexto español, busca combatir el fraude en el sector de los hidrocarburos mediante el adelanto o la garantía del IVA por parte de los operadores. Aunque la normativa aún se encuentra en tramitación en el Senado, con enmiendas pendientes de resolución, su esencia parece encaminada a replicar el modelo implementado en Italia en 2018, con ajustes específicos al mercado español. Marion Beck, abogada y asociada principal de Ejaso, analiza los retos y consecuencias de esta regulación, que introduce requisitos como el aval bancario por el 110% del IVA de los dos meses previos, planteando una barrera significativa para nuevos competidores y pequeñas empresas.

Esta normativa tiene el potencial de reducir el fraude fiscal al limitar la posibilidad de eludir el pago del IVA, pero no está exenta de críticas. Según Beck, el impacto económico y burocrático que recaerá sobre los operadores no reconocidos como confiables podría cerrar aún más el mercado, favoreciendo a los grandes actores establecidos. Además, su efectividad dependerá en gran medida del desarrollo reglamentario y la actuación de la Administración, lo que deja abiertas interrogantes sobre su capacidad real para generar un entorno más transparente y equitativo en el sector.

Como información previa, la denominada ‘solución italiana’ todavía no se aplica en España. Estamos ante un Proyecto de Ley en tramitación; actualmente se encuentra en el Senado, donde se han presentado de nuevo varias enmiendas. Todavía no sabemos, por tanto, si de verdad vamos a tener una regulación sobre este tema y con qué contenido exacto, si bien todo apunta a que el proyecto en su estado actual va a ser en lo sustancial el que se aprobará.

La solución consistirá, esencialmente, en obligar a los operadores (con algunas excepciones que comentaremos más adelante) a ingresar o garantizar el IVA sobre los hidrocarburos a su salida de los depósitos fiscales. En concreto, se exigirá un pago a cuenta o un aval bancario o de compañía de seguros a favor de las Administraciones tributarias competentes, por importe del 110% del IVA de las operaciones de los dos meses anteriores del obligado. La cantidad a garantizar se actualizará como mínimo una vez al mes. No se trata, por tanto, de un pago directo del IVA de cada concreta operación de extracción sobre el volumen de productos concreto, sino de un pago a cuenta o una garantía más general.

Las ideas generales del proyecto español son similares a las regulaciones adoptadas en Italia en el año 2018. Las diferencias se encuentran en los detalles, como por ejemplo en los requisitos para que un operador pueda ser considerado confiable y, por tanto, exento de la obligación de pagar o garantizar el IVA.

En la actualidad, la normativa reguladora del IVA permite a los operadores no declarar el IVA y no ingresarlo en las arcas públicas, en algunos casos, hasta unos meses después de la extracción del combustible de los depósitos fiscales. Este desfase temporal, unido a la utilización de estructuras mercantiles intercaladas para su rápida desaparición una vez cobrado el IVA al siguiente eslabón de la cadena, favorecía el fraude en el sector. Al tener que adelantar o garantizar el IVA, las posibilidades de fraude disminuyen. Sin embargo, no deberíamos esperar milagros.

Por un lado, parte de las regulaciones estarán pendientes de desarrollo posterior por parte del Ministerio de Hacienda. Habrá que ver cómo se organiza exactamente el reconocimiento y registro de los operadores confiables o los detalles de la prestación de las garantías para ver si, efectivamente, el sistema será idóneo para eliminar o disminuir de manera importante el fraude.

También se dijo que se iba a acabar con el fraude cuando se prohibieron, con efectos a partir de finales de marzo del 2024, los suministros entre distribuidores al por menor, y realmente sólo tuvo un efecto mínimo en ese objetivo. Y, por otro lado, los fraudes son variados y van más allá de las obligaciones tributarias por parte de los extractores de los depósitos fiscales. La nueva normativa afectará a los impagos del IVA, pero algunas empresas también adquieren ventajas competitivas a través del impago de las aportaciones a Cores, en materia de biocarburantes o de eficiencia energética.

Los efectos para las estaciones de servicio son más bien indirectos, porque no adquieren obligaciones específicas bajo la nueva normativa.

Por un lado, previsiblemente desaparecerá al menos una parte de los precios sospechosamente bajos ofrecidos por algunas empresas. Por otro, al eximirse de las obligaciones de garantía del IVA a aquellos operadores que consigan el título de operador confiable, se introducen ventajas competitivas para los operadores de grandes volúmenes y ya asentados, mientras que se crearán barreras a la entrada de nuevos competidores. Todo ello también puede influir en los precios a lo largo de la cadena y afectará a las estaciones de servicio.

Aquellos operadores que no tengan la condición de Operador Económico Autorizado según el código aduanero ni tampoco la de Operador Confiable se verán obligados a asumir como coste operativo el derivado de tener que garantizar los pagos del IVA. Se abrirá, por tanto, una brecha entre los operadores confiables y los demás. Para poder ser registrado como Operador Confiable se exige, además de la inscripción en el REDEF, haber sido operador al por mayor de productos petrolíferos durante los tres años anteriores, acreditar determinados criterios de solvencia financiera y tener un volumen de extracciones durante el año natural anterior de al menos 1.000 millones de litros (está tramitándose una enmienda que pretende bajar este volumen a 550 millones de litros).

Estos nuevos requisitos implican una clara barrera de entrada a nuevos operadores. Para los operadores que no alcanzan los volúmenes necesarios para poder ser considerados confiables, la garantía a prestar, del 110% del IVA de las operaciones de los dos meses anteriores, implica una carga económica y burocrática adicional.

En principio, lo lógico sería pensar que al acabar con el fraude subirán los precios para los consumidores finales, pero un funcionamiento del mercado de la distribución de carburantes en libre competencia de todos los que participan en la cadena, con un marco de actuación estable y seguro, incluso podría favorecer, a medio plazo, un saneamiento sin influir demasiado en los precios del cliente. Por otra parte, no olvidemos que las cargas económicas y burocráticas para nuevos operadores y el consiguiente cierre de mercado también puede afectar a los precios.

Las nuevas regulaciones implican una carga económica adicional a todos aquellos operadores que no consiguen el título de confiable, esencialmente por ser de nueva constitución o por no cumplir con los volúmenes anuales necesarios, es decir, precisamente las pequeñas y medianas empresas. En este caso, además, se añaden las cargas administrativas, de verse confrontados con una actualización al menos con carácter mensual de las garantías a prestar. Todavía no se han desarrollado los detalles de estas garantías, que se regularán a través de una Orden Ministerial.

Todo ello tiene un efecto también sobre las estaciones de servicio las cuales, en un mercado más cerrado y más oligopolístico, tendrán menos ofertas de abastecimiento alternativas a precios competitivos.

Varios. Por un lado, los detalles de las regulaciones (como la forma de prestación de las garantías o el reconocimiento del título de operador confiable) se concretarán a través de Órdenes ministeriales posteriores. En una normativa tan técnica, el desarrollo es fundamental, por lo que nos podemos encontrar todavía con sorpresas a la hora de poner en práctica el nuevo sistema.

También es importante destacar que la Administración jugará un papel esencial. Es la Administración la que otorga el título de operador confiable y mantiene y actualiza el registro correspondiente, la que ejecuta la garantía una vez hayan transcurrido tres meses y no se haya ingresado el IVA por la empresa obligada, o la que autorizará cada salida del producto de los depósitos tras verificación de la suficiencia de la garantía o del pago. Esta mayor intervención de la Administración pueden ser fuente de conflictos o inseguridades jurídicas.

En el plano legislativo, los cambios en general no están planteados con la debida claridad y precisión que las regulaciones en materia fiscal precisarían.

Si preguntamos a los pequeños operadores o aquellas empresas que están tramitando actualmente su alta como operador, claramente dirán que la norma no es justa. En lugar de controlar el fraude con más controles e inspecciones tributarias, se toman medidas que afectan a todos los operadores sin distinguir entre empresas cumplidoras o defraudadoras. Lo mismo pasó ya con la prohibición de suministros entre distribuidores al por menor.

Ha de preguntarse si no podría haber sido suficiente con regulaciones menos invasivas y que impliquen menos gestiones y trámites administrativos costosos. En el sector se está sugiriendo, por ejemplo, obligar a todas las empresas que extraigan productos de los depósitos fiscales a declarar el IVA desde el primer momento con carácter mensual en lugar de trimestral. Y en todo caso, combatir el fraude requiere una mayor implicación de parte de la Administración a la hora de controlar, actuar ante cualquier indicio de incumplimiento y sancionar con rotundidad y celeridad.

Las normas se encuentran todavía en tramitación y se están planteando enmiendas, por lo que habrá que estar al resultado final. Para la aplicación eficaz del nuevo sistema se precisará, además, del posterior desarrollo por Órdenes Ministeriales. Aun así, las empresas del sector ya pueden ir analizando las opciones para convertirse en operadores confiables, operadores económicos autorizados o incluso en depósitos fiscales, según el caso. Ha de estudiarse la situación caso por caso para encontrar la mejor opción para cada afectado.