El cumplimiento de la Directiva de nitratos por parte de los Estados miembros de la Unión Europea: especial referencia a España

La Directiva 91/676/CEE del Consejo, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias ('Directiva de nitratos') exige a los Estados miembros que cada cuatro años presenten a la Comisión Europea información sobre el estado de la contaminación de las aguas en cada país y las acciones que han llevado a cabo para dar cumplimiento a los objetivos fijados en la citada Directiva de nitratos. Una vez recibida dicha información y sobre la base de esta, la Comisión debe elaborar un informe de síntesis sobre el estado de aplicación de la Directiva de nitratos durante el período de tiempo objeto de notificación.

En fecha 11 de octubre de 2021 se publicó el 'Informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura, basado en los informes de los Estados miembros para el período 2016-2019'. Se trata del informe cuatrienal que debe elaborar la Comisión sobre la implementación de la Directiva de nitratos y en este la Comisión alerta de que sigue habiendo un exceso de nitrógeno y otros nutrientes que provoca la contaminación de las aguas de la Unión Europea, representando un grave problema que es necesario abordar.

Elementos como el carbono, el oxígeno, el hidrógeno, el nitrógeno, el fósforo, el potasio, el azufre, o el cloro, entre otros, se consideran nutrientes esenciales para las plantas. El nitrógeno y el fósforo tienen un papel esencial en el ciclo de vida de las plantas, por lo que se utilizan habitualmente como fertilizantes en la agricultura para obtener plantas de mejor calidad y más productivas.

Los nitratos son sales de ácido nítrico HNO₃ (tres átomos de oxígeno y uno de nitrógeno, y con carga negativa), un compuesto químico inorgánico derivado del nitrógeno. Los nitratos no tienen ningún sabor, ni color y pueden encontrarse naturalmente en el medio ambiente. Ello es así porque forman parte del ciclo natural de nitrógeno de la tierra, por lo que su presencia en el ambiente es normal, siempre dentro de unos parámetros cuantitativos concretos.

Si bien los nitratos se forman naturalmente a partir del nitrógeno, por ejemplo, como producto final de la descomposición de productos animales y vegetales, también pueden generarse a partir del nitrógeno que forma parte de la composición de abonos o productos fertilizantes que se utilizan en exceso.

A fin de abastecer la creciente demanda de alimentos, la producción agrícola aumenta año tras año y, con ello, se produce un aumento en el uso de fertilizantes. La mayoría de los fertilizantes se asocian con una ineficacia considerable pues aportan nutrientes en exceso, como el nitrógeno o el fósforo, que posteriormente se transforman en nitratos y otras sustancias, contaminando así el agua, el suelo y el aire y, por ende, produciendo una grave afectación a la salud humana y al medio ambiente. La contaminación de las aguas es causada generalmente por aguas de escorrentía agrícolas que arrastran dichas sustancias, aunque también contaminan las aguas las fugas de nitratos provenientes de sistemas sépticos y plantas de tratamiento de aguas residuales municipales.

Teniendo en cuenta lo anterior, debe haber un balance entre las aportaciones de nutrientes que entran en un sistema agrícola y la salida de nutrientes de este por no haber sido aprovechados o encontrarse en exceso. Cuando se produce un exceso en el balance de nutrientes hablamos de una fuga de nutrientes.

Las altas concentraciones de nutrientes en exceso, como sucede habitualmente con el nitrógeno y el fósforo, producen contaminación ambiental que daña los ecosistemas. La contaminación de las aguas por nitrógeno o fósforo es especialmente dañina para los organismos vivos. La exposición humana, y también la de los animales, a los nitratos y a otros nutrientes en exceso se produce generalmente con el consumo de verduras y hortalizas pues estas son grandes acumuladores de nitratos en sus partes verdes, y, en menor medida, con el agua de bebida y el consumo de otros alimentos.

Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), el valor máximo orientativo de cantidad de nitratos en el agua de consumo es de 50mg/l. Esta cantidad se establece también en la normativa española. El Real Decreto 140/2003, por el que se establecen los criterios sanitarios de la calidad del agua de consumo humano, establece como concentración máxima permitida de nitratos (NO₃–) en las aguas de consumo humano, 50 mg/l, y de nitritos (NO₂–), 0,5 mg/l. Según la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), en Europa se supera 3,3 veces el límite de fugas de nitrógeno (en forma de nitratos y nitritos) y 2 veces el límite de fugas de fósforo, de modo que, los Estados miembros de la Unión Europea contribuyen a los excedentes mundiales de nitrógeno y fósforo generando así un grave problema ambiental y climático de escala global.

Tanto las aguas superficiales, como las aguas costeras, el mar y las aguas subterráneas se ven afectadas por la contaminación por nitratos y fósforo. El agua contaminada por nitratos, es decir, con mayor presencia de nitratos de los que el ecosistema puede procesar, genera serios problemas ambientales (eutrofización o disminución importante del oxígeno disuelto, entre otros) ya que se trata de una contaminación difusa, dispersa y difícil de cuantificar. Toda agua contaminada por nitratos queda prácticamente inservible y supone una amenaza para el equilibrio ecosistémico, pero la contaminación de las aguas subterráneas es la más difícil de remediar y la que mayor perjuicio causa. Debido a su morfología, es muy difícil recuperar las aguas de un acuífero contaminando y supone un elevadísimo coste económico. Además, la contaminación de un acuífero implica una disminución de sus posibilidades hídricas para el abastecimiento en el futuro, que son cada vez más valiosas debido al contexto de cambio climático actual.

Las fugas de nutrientes también generan grandes afectaciones a los sistemas de tratamiento de aguas para su consumo. A modo de ejemplo, tras el proceso de clorado para potabilizar las aguas, el exceso de nitratos favorece la aparición de derivados clorados (mayormente cloroformo y trihalometanos) que son altamente tóxicos y/o carcinogénicos.

La contaminación de origen difuso es considerada una problemática central en las políticas ambientales y agrarias de la Unión Europea. Antes de adentrarnos en el análisis específico de la Directiva de nitratos, instrumento legislativo esencial en la materia, haremos referencia a las diversas estrategias y normativas que también buscan afrontar la contaminación por nitratos y exceso de nutrientes.

• El Pacto Verde de la Unión Europea indica que “deben restablecerse las funciones naturales de las aguas subterráneas y superficiales. Esto es esencial para preservar y recuperar la biodiversidad en lagos, ríos, humedales y estuarios, y para evitar y limitar los daños causados por las inundaciones. La aplicación de la Estrategia «de la granja a la mesa» reducirá la contaminación causada por el exceso de nutrientes”.
• La Estrategia 'De la granja a la mesa', que, a su vez, se alinea con la 'Estrategia de Biodiversidad para 2030 del Pacto Verde Europeo'. Ambas estrategias establecen como objetivo la reducción en al menos un 50 % de aquí a 2030 de las fugas de nutrientes al medio ambiente.
• La Directiva marco del agua y la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas tienen como uno de sus principales objetivos, el buen estado de las aguas. En consecuencia, la Directiva de nitratos tiene también un papel fundamental en el cumplimiento de dicho objetivo pues la contaminación por exceso de nutrientes es una de las principales causas del mal estado de las aguas.
• La Directiva marco sobre la estrategia marina fija un objetivo de reducción de la contaminación por nutrientes de las aguas costeras y marinas, por lo que las medidas de la Directiva de nitratos resultan esenciales para su logro.

La Directiva de nitratos es el instrumento legislativo esencial para lograr el objetivo de reducción de la contaminación de las aguas por exceso de nutrieses. Pese a su falta de efectividad actual, la Directiva de nitratos regula un completo mecanismo de control de la contaminación y de seguimiento de los avances respecto al cumplimiento de esta que, si se aplica correctamente por parte de los Estados miembros, puede servir para reducir en gran medida la magnitud del problema de contaminación actual.

De acuerdo con la Directiva de nitratos, los Estados miembros deben cumplir con una serie de obligaciones relativas a la detección y delimitación de las zonas contaminadas y a la aplicación de medidas para evitar la contaminación de las aguas:

• Identificar las aguas afectadas por la contaminación y las aguas que podrían verse afectadas, de acuerdo con los criterios que la misma Directiva define en el Anexo I, y designar como zonas vulnerables a los nitratos aquellas áreas cuya escorrentía fluya hacia las aguas en las que la agricultura contribuya de manera significativa a dicha contaminación (artículo 3 de la Directiva).
• Las zonas vulnerables designadas pueden modificarse o ampliarse cuando se considere por parte de los Estados miembros y, en todo caso, deben actualizarse cada cuatro años por tal de considerar cambios y factores no previstos en el momento de la designación inicial. La modificación en las zonas vulnerables debe ser notificada a la Comisión por parte de los Estados. Sin embargo, según el citado artículo de la Directiva, los Estados miembros pueden aplicar sus programas de acción de lucha contra la contaminación de las aguas en todo su territorio y, en tal caso, no estarán obligados a designar zonas vulnerables específicas.
• Con el fin de establecer para todas las aguas un nivel general de protección contra la contaminación por nitratos y otros nutrientes en exceso, deben elaborar códigos de buenas prácticas agrarias que podrán poner en efecto los agricultores de forma voluntaria, así como, elaborar programas de fomento de la puesta en ejecución de dichos códigos, incluyendo también medidas destinadas a la formación e información de los agricultores (artículo 4 de la Directiva).
• Desarrollar programas de acción que contengan medidas para reducir y prevenir la contaminación por nitratos y otros nutrientes en exceso, y aplicarlos en las zonas vulnerables designadas (o en todo el territorio) (artículo 5 de la Directiva). En caso de detectar que las medidas previamente establecidas son insuficientes para lograr los objetivos de la Directiva, se deberán reforzar y ampliar. Desde 2012, los Estados miembros disponen de recomendaciones científicas y técnicas para establecer sus programas de acción.
• Elaborar y ejecutar programas de control que sirvan para evaluar adecuadamente la eficacia de los programas de acción aplicados (artículo 5 de la Directiva). Además de los programas de control que cada Estado miembro debe aplicar para controlar la eficacia de los programas de acción, la Directiva establece unos criterios básicos en cuanto al control del agua y cómo deben llevarse a cabo las mediciones para poder disponer de una calidad y frecuencia de muestreo adecuadas.
• Revisar periódicamente el estado eutrófico de las aguas dulces de superficie, y de las aguas de estuario y costeras (artículo 6 de la Directiva).
• Presentar a la Comisión un informe en el que debe constar la información contemplada en el Anexo V acerca del estado de aplicación de la Directiva a nivel nacional.

Dicho informe debe remitirse a la Comisión cada cuatro años (artículo 10 de la Directiva).

Por su parte, la Comisión Europea debe elaborar un informe cada cuatro años para informar al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el estado de la aplicación de la Directiva en función de los informes que, a su vez, los Estados miembros tienen obligación de remitir a la Comisión (artículo 11 de la Directiva).

Este informe elaborado por la Comisión se corresponde con el presentado en fecha 11 de octubre de 2021 para el período 2016-2019, que es objeto de análisis en este artículo. Acompañando a este informe, la Comisión ha elaborado fichas en las que se recogen conclusiones y recomendaciones específicas de forma individualizada para cada Estado miembro, así como documentos de trabajo que incluyen mapas y cuadros sobre indicadores de presiones de nutrientes y calidad de las aguas.

4.1. Contribución de la agricultura a la contaminación por exceso de nutrientes

La agricultura es responsable de gran parte de la contaminación de las aguas en toda la Unión Europea. Según el citado informe de la Comisión, la superficie agrícola de la Unión Europea abarca alrededor del 47 % de la superficie total y la producción agrícola aumentó entre los años 2010 y 2019 en un 14,5%. Además, existe una clara vinculación entre la producción ganadera y la contaminación de las aguas por exceso de nutrientes y ello se especifica claramente en el informe de la Comisión de octubre de 2021. En concreto, según la Comisión, “se calcula que la producción ganadera de la Unión Europea es responsable del 81% de la aportación de nitrógeno agrícola a los sistemas acuáticos y del 87% del amoníaco procedente de las emisiones agrícolas a la atmosfera”.

A nivel de todo el territorio de la Unión Europea, comparando los períodos cuatrienales de 2008-2011 y 2012-2015, el balance neto de nitrógeno y el de fosfato aumentaron ligeramente al pasar el del nitrógeno de 31,8 a 32,5 kg N/ha y el del fosfato de 1,8 a 2,0 kg P/ha. De acuerdo con el informe, durante el período 2016-2019, los balances de nitrógeno siguieron aumentando y superan los 100 kg N/ha en países como Bélgica, Chipre, Luxemburgo y los Países Bajos. Los balances de fosfatos superan los 20 kg/ha en Chipre, Irlanda y Malta. Asimismo, el informe indica que desde 2008, entre los Estados miembros con un elevado excedente de nutrientes, solo Malta consiguió disminuir su balance de fosfatos.

Según especifica el informe, todavía hay trece Estados que no han facilitado a la Comisión ninguna información sobre la contribución de la agricultura al vertido de nitrógeno en el medio acuático. En cuanto a los que sí han facilitado dicha información, la Comisión concluye que “la agricultura es responsable del 22 % al 99 % de la carga total de nitrógeno en el medio ambiente, con un promedio del 77 %, por lo que es la fuente más importante”.

4.2. Localización de la contaminación

En cuanto a las mediciones de las estaciones de control de la calidad de las aguas que los Estados miembros han facilitado a la Comisión, existen dos problemas:

Por una parte, solo se han comunicado el 83% del total de estaciones de aguas subterráneas declaradas y el 75% de las estaciones de aguas superficiales existentes. Asimismo, el informe de la Comisión detalla que hay un gran número de países que solo han comunicado mediciones del 50% de sus estaciones.

Por otra parte, las estaciones de control de aguas salinas siguen siendo insuficientes en algunos Estados miembros, pese a la importancia que tiene poder saber la contaminación que afecta a las aguas del mar y a la biodiversidad marina.

Y, respecto a las aguas subterráneas, las mediciones indican que la media anual de 50 mg de nitratos por litro se continúa sobrepasando en el 14,1% de las estaciones.

En las aguas superficiales, la presencia de nitratos y fósforo puede provocar un agotamiento del oxígeno debido a la proliferación de algas (eutrofización). En este sentido, según la información transmitida por los Estados, se encuentran eutrofizados el 36% de los ríos, el 32% de los lagos, el 31% de las aguas costeras, el 32% de las aguas de transición y el 81% de las aguas marinas. No obstante, debe advertirse que las mediciones sobre la problemática de la eutrofización llevadas a cabo por cada Estado difieren considerablemente, pues no se utilizan parámetros unitarios.

4.3. Designación de zonas contaminadas

En cuanto a la localización y designación de zonas contaminadas y vulnerables, entre 2012-2015 y 2016-2019, la superficie total de las zonas designadas (incluidos los Estados miembros que aplican medidas a todo el territorio) se incrementó en un 14,4 %.

Si bien algunos Estados miembros han definido otros tipos de zonas con medidas reforzadas (denominadas puntos críticos o zonas rojas) por tener estas un alto nivel de contaminación o por ser muy próximas a puntos de extracción de agua potable, lo cierto es que los datos comunicados por los Estados a la Comisión indican que todavía hay muchas zonas de aguas contaminadas o de posible contaminación que, lamentablemente, no se han incluido en ninguna de las zonas vulnerables designadas.

Además, el informe muestra que, en muchas ocasiones, las zonas vulnerables designadas no son suficientes y son muy limitadas por no tener en cuenta las cuencas hidrográficas. Esto da lugar a una designación poco eficaz y fragmentada, que no permite dotar de eficacia a los programas de acción. En el mismo sentido, tampoco se tiene suficientemente en cuenta el estado de eutrofización de las aguas a la hora de identificar y designar las zonas contaminadas.

4.4. Desarrollo de los programas de acción

Por lo que se refiere al desarrollo de los programas de acción, la Comisión destaca los siguientes aspectos:

• La contaminación de las aguas por fósforo cada vez se toma más en consideración en los programas de acción de los Estados miembros, pues se trata de un tipo de contaminación, causada generalmente por el exceso de fertilización de las tierras, que causa graves problemas de eutrofización en las aguas superficiales.
• Cada vez más Estados miembros están renovando sus programas de acción con mayor frecuencia, y, de hecho, la mayoría de los Estados miembros adoptaron programas de acción nuevos o revisados durante el período 2016-2019. Sin embargo, existen muchas diferencias entre los programas de acción en lo que respecta a las medidas aplicada y al nivel de ambición de estas.
• Según las notificaciones hechas por los Estados sobre las previsiones sobre la calidad de sus aguas, parece que la mejoría se estanca por lo que la Comisión les recuerda en su informe que deben adoptar medidas preventivas y complementarias cuando detecten que la calidad se mantiene, pero no mejora.
• Algunos Estados miembros han notificado que están teniendo ciertas dificultades para aplicar correctamente sus programas de acción debido a los efectos del cambio climático. Según notifican estos Estados, dichos efectos dificultan la predicción futura de la calidad de las aguas superficiales y subterráneas y las inesperadas condiciones de sequía o lluvias torrenciales hacen fluctuar de forma impredecible los niveles de nutrientes fugados en el agua. La Comisión entiende que los Estados miembros deberán incluir el factor climático en sus programas de acción, pues actualmente no se contempla, a fin de tener en cuenta los riesgos inherentes al cambio climático aplicando así el principio de precaución.
• Del informe de la Comisión se desprende la importancia de intercambiar buenas prácticas entre países para aprender los unos de los otros con el objetivo de optimizar sus programas de acción. A tal fin, la Comisión ha puesto a disposición del público una recopilación de todos los enfoques y medidas recogidos en los distintos programas de acción de los Estados miembros.
• Si bien la Directiva de nitratos prohíbe el uso de estiércol como fertilizante en determinadas cantidades en explotaciones agrícolas situadas en zonas en las que se aplican programas de acción, existe una excepción aplicable a aquellos Estados que lo soliciten y demuestren científicamente que, en el caso de esos cultivos concretos y dadas las condiciones locales, el uso de cantidades superiores no perjudicará la calidad de las aguas. De acuerdo con el informe de la Comisión, durante el período de 2016 a 2019 se concedió dicha excepción a cinco países nuevos y se mantuvo la excepción que tenía concedida el Reino Unido (solo para Irlanda del Norte).

Según datos del Ministerio de Transición Ecológica y el Reto Democrático, la calidad de las aguas subterráneas y superficiales españolas es alarmante. Debido al crecimiento exponencial de la agricultura y la ganadería industriales, el 30% de las estaciones de control de aguas subterráneas y el 50% de las superficiales presentan mala calidad en las aguas como consecuencia de la contaminación por nitratos.

La superficie agraria útil de España supone más de 23 millones de hectáreas, casi el 50% de todo el territorio español, de las cuales casi 17 millones de hectáreas son actualmente de cultivo. El 24% de la superficie cultivada se dedica al cultivo de regadío y el 76% al de secano. Del total de la producción agraria española, casi un 40 % se corresponde con el sector ganadero, que no ha dejado de crecer en los últimos años. Según datos ofrecidos por el Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación, en 2015 se contabilizaron en España más de 26 millones de cabezas de ganado porcino, más de 16 millones de ganado ovino, más de 6 millones de ganado bovino y más de 2 millones de ganado caprino.

El informe de la Comisión presentado el 11 de octubre de 2021, establece que los datos sobre la calidad del agua notificados por España, entre otros Estados miembros, expresan un número muy elevado de puntos críticos que no están incluidos en las zonas vulnerables designadas. Además, dispone que, en el caso de España, así como en el de otros Estados, “las zonas vulnerables designadas son a veces áreas muy limitadas que no tienen en cuenta toda la cuenca hidrográfica, lo que da lugar a una designación muy fragmentada y a una menor eficacia de los programas de acción”.

Asimismo, respecto a los datos sobre la contaminación por nitratos, el informe establece que, en el caso de España y otros Estados, “un elevado porcentaje de estaciones de control de aguas subterráneas sigue mostrando niveles superiores al máximo de 50 mg de nitratos/l”. Según el informe, España registra, del mismo modo que otros Estados miembros, mala calidad de las aguas en todo el territorio, por lo que existe “un problema sistémico para gestionar la contaminación por nutrientes procedentes de la agricultura”.

La ficha específica sobre España, aneja al informe emitido por la Comisión Europea, establece que, si bien el excedente de nitrógeno en general se encuentra por debajo de la media de la UE, existe un excedente de fósforo bastante elevado. Además, afirma que, aunque España disponga de una buena red de estaciones de control y monitoreo, un gran número de estaciones muestra concentraciones de nitratos superiores a 50 mg/l en las aguas subterráneas y, asimismo, estas concentraciones reflejan una tendencia creciente. Además, los datos también reflejan que un gran número de aguas eutróficas se encuentran fuera de las zonas vulnerables designadas por España.

Atendiendo lo anterior, el informe de la Comisión concluye que España debe adoptar medidas de urgencia para complementar sus políticas en materia de contaminación por nitratos con el fin de lograr alcanzar los objetivos fijados a nivel de la Unión y, en consecuencia, debe reforzar sus programas de acción y revisar su designación de zonas vulnerables para asegurarse de que se incluyen en ellas todas las aguas eutrofizadas y todas aquellas áreas con mayor presión agrícola.

En este mismo sentido, la Comisión Europea ya publicó en 2019 un documento de trabajo sobre la 'Revisión de la aplicación de la normativa medioambiental de la UE 2019 Informe de España', en el que indicaba que “los datos relativos a los programas de acción autonómicos para el período 2012-2015 y la designación en curso de zonas vulnerables a los nitratos han puesto de manifiesto posibles deficiencias, y la producción ganadera intensiva sigue ejerciendo una presión considerable sobre la calidad de los recursos hídricos”.

Posteriormente, en julio de 2020, la Comisión Europea remitió el Dictamen Motivado 2018/2250 C (2020) 3783 final, que instaba a que se adoptasen las medidas requeridas para erradicar el problema persistente de la contaminación por nitratos. De acuerdo con este Dictamen, España debe estabilizar su red de control de los nitratos, revisar las zonas vulnerables designadas y designar nuevas zonas, incluyendo también todos los elementos obligatorios en sus programas de acción que sean necesarios para lograr los objetivos marcados en la Directiva de nitratos. Especialmente, en Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Murcia y Navarra. Además, se insta a España a que tome medidas adicionales en relación con el problema de la eutrofización, para lograr los objetivos marcados.

Este Dictamen Motivado estableció un plazo de tres meses para que España adoptase las medidas necesarias para subsanar las deficiencias detectadas y advirtió que, si ello no se producía, la Comisión remitiría el asunto al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Es por ello por lo que, tras varios toques de atención recibidos de la Comisión Europea, España inició el proceso para la modificación del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias, que fue el instrumento de transposición de la normativa comunitaria relativa a la contaminación por nitratos.

En particular, el 26 de febrero de 2021, el Ministerio para la Transición Ecológica y del Reto Democrático presentó a audiencia e información pública un borrador de nuevo Real Decreto sobre protección de las aguas contra la contaminación difusa producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, como parte de un paquete de acciones que pretendía hacer frente a la contaminación difusa de las aguas.

El borrador del Real Decreto presentado a información pública preveía las siguientes medidas:

• Armonizar el procedimiento de identificación de contaminación por nitratos con los requisitos, umbrales y normas de calidad que se han impuesto con la Directiva marco del agua (más exigente que el que se estableció en la Directiva 91/676/CEE). En concreto, estableciendo unos umbrales más exigentes en cuanto a la declaración de las aguas afectadas y, por ende, para la designación de las zonas vulnerables.
• Simplificar el procedimiento de notificación a la Unión Europea para la declaración de aguas afectadas por contaminación por nitratos.
• Reforzar los mecanismos de seguimiento del estado de las aguas en cuanto a la contaminación por nitratos (en el marco de los programas generales de seguimiento del estado de las aguas que la Directiva marco del agua exige) y aumentar la frecuencia de muestreo.
• Regular procedimientos de alineamiento de la lucha contra la contaminación por nitratos con los objetivos ambientales fijados para las masas de agua conforme a los programas de medidas de los planes hidrológicos de demarcación.
• Reforzar la coordinación entre administraciones para mejorar la eficacia de las acciones contra la contaminación por nitratos.
• Establecer acciones reforzadas destinadas a revertir la contaminación existente en las aguas.
• Establecer medidas adicionales para reforzar la prevención de la contaminación de las aguas por nitratos, entre otras, habilitar a los planes hidrológicos para establecer limitaciones a los excedentes de nitrógeno en el suelo.

En fecha 25 de octubre de 2021, el Consejo Nacional del Agua informó favorablemente sobre la actualización del Real Decreto sobre protección de las aguas contra la contaminación difusa producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, así como, sobre la modificación del Reglamento de la Planificación Hidrológica.

En fecha 21 de enero de 2022 entró en vigor el nuevo Real Decreto 47/2022, de 18 de enero, sobre protección de las aguas contra la contaminación difusa producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias. Esta norma es el instrumento legal que actualiza y deroga el Real Decreto 261/1996 y en consecuencia es la nueva normativa que viene a renovar la transposición a nuestro ordenamiento de la Directiva de nitratos.

Su aprobación responde a la grave situación actual respecto a la contaminación por nitratos y a una situación de incumplimiento en materia de la aplicación de la legislación ambiental comunitaria, que ya en 2018 llevó a la Comisión Europea a abrir un procedimiento de infracción contra España. Concretamente, dicho procedimiento se inició ante la falta de estabilidad de la red de control y la insuficiencia de las zonas vulnerables designadas y de los programas de acción sobre exceso de nitratos.

El nuevo Real Decreto, cuyos cambios normativos deberían servir para poder alcanzar una reducción de la contaminación por exceso de nutrientes del 50% y una reducción del 20% del uso de fertilizantes, toma en consideración la experiencia adquirida en los años pasados, los trabajos y estudios técnicos desarrollados y la jurisprudencia asentada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, y pretende ser una norma más ambiciosa y eficaz que su predecesora.

Algunos de los aspectos más relevantes que presenta el nuevo texto normativo son los siguientes:

• Aunque el Real Decreto se refiere principalmente a nitratos, en este se especifica que los problemas de contaminación de las aguas también se deben también a la presencia de otras sustancias, como es el caso del fósforo y sus compuestos, clave por ejemplo en los procesos de eutrofización. En consecuencia, el texto normativo ha adoptado una definición genérica del concepto de fertilizantes, teniendo en cuenta que la referencia a otros fertilizantes distintos de los nitratos, eso sí, únicamente a determinados efectos concretos a lo largo del articulado y los anexos, como es el caso de los muestreos y seguimiento de la eutrofización en las masas de agua.
• De acuerdo con el nuevo Real Decreto, constituyen aguas afectadas aquellas que por su contaminación por nitratos originados en las actividades agrarias no alcancen los objetivos ambientales definidos por la Directiva marco del agua. El anterior texto normativo, de 1996, no incluía esta consideración, y el nuevo Real Decreto pretende simplificar así la identificación interna de las aguas afectadas y hacer que sea el mismo que el procedimiento de diagnóstico de las aguas que se realice y comunique en los informes cuatrienales requeridos por la Directiva de nitratos.
• En relación con los códigos de buenas prácticas, se incluye la obligación del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de publicar, antes de enero de 2024, un estudio de los códigos de buenas prácticas vigentes y de su eficacia.
• El mismo precepto que prevé la elaboración de este estudio, prevé que en función de los resultados de este, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación dirigirá recomendaciones a las comunidades autónomas para la revisión de los citados códigos de buenas prácticas agrarias y que el mismo Ministerio, en coordinación con las comunidades autónomas, desarrollará un plan de apoyo a la puesta en práctica de los códigos de buenas prácticas incluyendo la mejor formación e información de agricultores y ganaderos.
• En el marco de los programas de actuación, el Real Decreto, con el ánimo de mejorar su efectividad, permite que los planes hidrológicos de cuenca señalen requisitos que deban ser considerados para la aplicación de estos programas.
• Asimismo, en relación con los programas de actuación, el nuevo Real Decreto incorpora una previsión que tiene su origen en una cuestión prejudicial planteada por el Consejo de Estado de Bélgica ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, y que fue resuelta por sentencia de 17 de junio de 2010: “La elaboración de los programas de actuación o la tramitación de sus modificaciones deberá someterse al procedimiento de evaluación ambiental estratégica regulado por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. Así mismo, dichos programas o sus modificaciones deberán ser informados por los organismos de cuenca en el marco de lo previsto por el artículo 25.4 del texto Refundido de la Ley de Aguas”.
• Además, se incluye en el artículo 6 relativo a los programas de actuación una nueva previsión consistente en que las autoridades de las comunidades autónomas competentes en la aplicación y control de dichos programas elaborarán un plan de control al objeto de verificar su cumplimiento, que será revisado anualmente, y cuyos resultados se integrarán en el informe de situación que elaborará el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
• Como medidas a incorporar en los programas de actuación el nuevo texto normativo establece que la cantidad específica de estiércol por hectárea que se podrá extender en una tierra será como máximo la cantidad que contenga 170 kilogramos al año de nitrógeno (de acuerdo con el anexo III del nuevo Real Decreto). No obstante, en el anexo III del Real Decreto indica que “durante el primer programa de actuación cuatrienal establecido sobre zonas vulnerables que hayan sido declaradas tras la entrada en vigor de este real decreto se podrá permitir una cantidad de estiércol que contenga hasta 210 kg/año de nitrógeno”.
• Se introduce una regulación en relación con las medidas adicionales y las acciones reforzadas que podrán llevar a cabo las administraciones pública, de acuerdo con su ámbito competencial, si, una vez aplicados los programas de actuación, se observa que las medidas adoptadas no son suficientes para alcanzar los objetivos perseguidos por la normativa sobre contaminación por nitratos. En este sentido, se prevé que los Organismos de cuenca, a través de su Junta de Gobierno, podrán declarar que determinadas masas de agua subterránea se encuentran en riesgo de no alcanzar el buen estado químico cuando, con independencia de otras razones que lo puedan aconsejar, se haga evidente que las medidas implantadas no son suficientes para alcanzar el buen estado de las aguas.
• El informe de situación, que ya preveía la anterior norma, se mantiene en el nuevo Real Decreto (artículo 10). Sin embargo, partiendo de la información recogida en el informe de situación, se añade una obligación para el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico de publicar cada cuatro años mapas con la localización de las aguas afectadas por la contaminación ocasionada por los nitratos, y en especial por los de origen agrario, así como de las aguas que podrían verse afectadas por dicha contaminación si no se toman las medidas oportunas.
• Con el nuevo Real Decreto se pretende hacer que los requisitos que se imponen a los programas de seguimiento de la contaminación sean más estrictos y exhaustivos. El objetivo es disponer de una fotografía más clara de la problemática para poder aplicar medidas más efectivas, ya sea tanto a nivel espacial como temporal. Por ejemplo, la nueva norma prevé que además de revisar estado de eutrofia de los embalses, lagos naturales, charcas, estuarios, aguas de transición y aguas costeras (medida que ya se preveía en el anterior Real Decreto), se establecerán los correspondientes programas de vigilancia y operativos para el seguimiento de los parámetros que corresponda conforme al Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, integrados en las redes de control establecidas en los correspondientes planes hidrológicos para el seguimiento del estado eutrófico de las aguas superficiales.
• Se mantiene la previsión ya incluida en la norma anterior en base a la cual las comunidades autónomas designarán como zonas vulnerables todas las superficies conocidas de su territorio cuya escorrentía fluya hacia las aguas afectadas por la contaminación por nitratos y que contribuyan, aunque sea mínimamente, a su contaminación.
• El nuevo texto normativo incluye un principio que no había sido contemplado por la norma anterior: el principio de “no causar un perjuicio significativo” sobre el medio ambiente. En virtud de la Disposición adicional segunda del nuevo Real Decreto, los códigos de buenas prácticas agrarias, a los que se refiere el artículo 5, y los programas de actuación establecidos en los artículos 6, 7 y 8, así como su normativa de aplicación, deberán respetar el principio y las condiciones de etiquetado climático y digital. Esta consideración se ha introducido en el nuevo Real Decreto en cumplimiento de lo dispuesto en el Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia y en el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, y su normativa de desarrollo, sobre la aplicación del principio de “no causar un perjuicio significativo”.

Con la aprobación del Real Decreto 47/2022, se ha modificado el Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental, para incorporar en el mismo una mejor definición de la eutrofización con la finalidad de clarificar su forma de estimación, tanto en aguas continentales como costeras y de transición. Además, al estar derogado el Anexo IV del Real Decreto 261/1996, se consideran vigentes las previsiones contenidas en el Anexo III del Real Decreto 817/2015 sobre criterios y especificaciones técnicas actualizadas para los muestreos y análisis químicos de las aguas.

Las advertencias hechas por la Comisión Europea en los años anteriores se centraban en la necesidad de que España revisase y mejorase sus programas de acción, reforzase el mecanismo de designación de zonas vulnerables, centrándose en la eutrofización de las aguas y en la zonas con mayor presión agrícola, además de que procediese a la estabilización de su red de control y seguimiento.

Las nuevas medidas incorporadas en el recientemente aprobado Real Decreto 47/2022 parecen apuntar en esta dirección y, en principio, deberían permitir al Estado español avanzar la mejora de estos aspectos. Sin embargo, habrá que esperar a los resultados que dará la aplicación de esta norma, a si las medidas que esta plantea son suficientes, a cómo se lleva a cabo su implementación y a cómo repercuten dichas medidas en el sector de la agricultura y la ganadería.

El informe de la Comisión reconoce que, sin la Directiva de nitratos, los niveles de contaminación del agua por nutrientes en la Unión Europea serían más elevados que los actuales, y que, por ende, ha servido para lograr reducir las fugas de nutrientes de la agricultura en los últimos treinta años.

Sin embargo, parece que, tal y como apunta la Comisión, ya se han recogido los frutos más fáciles y ahora la progresión se encuentra estancada. A pesar de los esfuerzos realizados, los datos sobre la calidad de las aguas muestran que los niveles de aplicación y ejecución de la Directiva en Europa siguen siendo insuficientes. Por ello, es necesario adoptar medidas con mayor alcance con la finalidad de mejorar la tendencia positiva.

Durante el período de notificación 2016-2019, había en curso diez procedimientos de infracción contra Estados miembros en relación con el cumplimiento de la Directiva de nitratos. Por ello, la Comisión en su informe considera que los Estados miembros deben realizar esfuerzos para mejorar en este aspecto. En particular:

• Es necesario que los Estados miembros adopten medidas adicionales de urgencia, centrándose en mejorar el contenido de sus programas de acción, aplicar medias adicionales cuando sea necesario, designar zonas vulnerables nuevas o revisar las ya existentes y reforzar la supervisión de la calidad de las aguas.
• Para evitar un punto de no retorno, los objetivos de calidad del agua fijados por la Directiva de nitratos y la Directiva marco del agua deberán cumplirse antes de 2027 y tal cosa será imposible si no se introducen cambios significativos en las medidas que actualmente se encuentran en vigor. En consecuencia, la Comisión reforzará sus acciones destinadas a la mejora en la aplicación y cumplimiento de la Directiva de nitratos como requisito previo para lograr el objetivo fijado de reducción de nitratos al 50% para 2030.
• La Política Agraria Común (PAC) supone una importante herramienta para hacer frente a la contaminación por nutrientes, pues el nuevo período de la PAC, que se iniciará en 2023, elevará el listón de las buenas prácticas agrarias y establecerá unos requisitos generales de buenas prácticas ambientales y agrarias, así como unos requisitos legales de gestión, que tendrán que seguir las explotaciones para cumplir con la condicionalidad reforzada. Esta condicionalidad reforzada incluirá el cumplimiento de la Directiva de nitratos. Además, la financiación procedente de la PAC, juntamente con las ayudas estatales (como, por ejemplo, aquellas procedentes de planes nacionales de recuperación y resiliencia) y la financiación de la Cooperación Territorial Europea (Interreg) proporcionarán financiación que podrá contribuir a alcanzar los objetivos fijados.
• En 2022, la Comisión Europea pondrá en funcionamiento un Plan de Acción Integrado de Gestión de Nutrientes que se fundamentará en el Plan de acción de la UE: “Hacia una contaminación cero del aire, el agua y el suelo”. El objetivo es abordar la contaminación por nutrientes en su origen con el propósito de identificar mejor qué reducciones en la carga de nutrientes son necesarias para lograr uno de los objetivos marcados para 2030 por el referido Plan de Acción de la UE sobre contaminación cero, reducir en un 50 % las pérdidas de nutrientes.
• La tecnología de transformación de estiércoles en productos orgánicos que facilitan un control sobre el balance de nutrientes también tendrá un papel fundamental en la lucha contra la contaminación por nitrógeno y fosfato y, además, contribuirá a la reducción de las emisiones de CO₂ y de la dependencia de primeras materias como la roca fosfatada. No obstante, es preciso eliminar los obstáculos económicos que impiden utilizar estas técnicas de forma más extendida. Además, existen algunos obstáculos legales para su utilización que también deberán ser eliminados. En este sentido, la Comisión apunta que el nuevo Reglamento sobre productos fertilizantes (Reglamento (UE) 2019/1009, por el que se establecen disposiciones relativas a la comercialización de los productos fertilizantes UE), que modifica el Reglamento de abonos (Reglamento (CE) n.º 2003/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, relativo a los abonos), allana el terreno para la comercialización de abonos orgánicos procesados, pues regula también los abonos órgano-minerales y los abonos orgánicos.
• La Comisión también menciona en su informe los proyectos sobre la gestión de nutrientes iniciados en el marco del programa de investigación e innovación de la UE Horizonte 2020 como fuentes de innovación y resultados positivos. Además, recuerda la posibilidad de obtener apoyo financiero a la investigación y la innovación a partir del nuevo programa Horizonte Europa (2021-2027) para iniciar proyectos destinados a la gestión y recuperación de las aguas.

Por todo ello, la Comisión concluye en su informe que, en consonancia con los principios de prevención, de corrección de los atentados al medio ambiente en la fuente y de quien contamina paga, aunque se estudien iniciativas innovadoras para hacer frente a la contaminación por nutrientes, es necesario llevar a cabo una primera acción indispensable para abordar la problemática de la contaminación de las aguas por exceso de nutrientes: alcanzar un mayor nivel de cumplimiento respecto a las obligaciones establecidas en la Directiva de nitratos.

El informe de la Comisión Europea supone un importante toque de atención para el conjunto de Estados miembros, pero habrá que esperar un tiempo para poder determinar cuál es su verdadero alcance.

Si bien una mejoría en el cumplimiento de la Directiva por parte de los Estados miembros es indispensable para el logro de los objetivos fijados de reducción de nitratos y otros contaminantes, lo cierto es que sin la aplicación de determinadas medidas complementarias este camino será mucho más largo y dificultoso. Unas normas medioambientales claras, un asesoramiento eficaz a los agricultores y ganaderos y una efectiva aplicación de las innovaciones tecnológicas que permitan reducir las fugas de contaminantes serán medidas complementarias esenciales.

A nivel estatal, el informe de la Comisión ha supuesto la advertencia decisiva para que España se ponga al día en el cumplimiento de sus obligaciones en la lucha contra la contaminación de las aguas e implemente medidas definitivas al respecto. La aprobación del Real Decreto 47/2022, aunque fuera del plazo concedido por la Comisión Europea para solventar los incumplimientos detectados, supone un paso hacia adelante en la solución de la problemática. Sin embargo, habrá que ver, en los próximos meses, cuál es el resultado de su aplicación y si las medidas en el nuevo texto normativo contempladas resultan suficientes, en especial en relación con las Comunidades que muestren tendencias en la contaminación por nitratos al alza, como Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Navarra y Murcia.

Finalmente, debe destacarse que una de las importantes conclusiones a las que llega el informe de la Comisión es que la principal causa de la contaminación del agua en la UE es la ganadería. Tal conclusión debería llevarnos, inevitablemente, a cuestionarnos la viabilidad del modelo ganadero europeo actual y a plantearnos qué medidas adoptaremos para redirigir esta ancestral actividad hacia un modelo más sostenible y respetuoso con el medio ambiente, así como acorde con los principios de prevención y de quien contamina paga.