Francia quiere consolidar el papel de la justicia en materia ambiental

El pasado 11 de mayo, el ministro de Justicia francés publicó y distribuyó en su ministerio una circular para reforzar el papel de la Justicia en materia ambiental.

En la circular se señala al poder judicial como un agente imprescindible en la regulación social para prevenir, sancionar y reparar los daños al medio ambiente en todas sus formas, y trata de clarificar las novedades que se implementan mediante la Ley nº 2020-1672, de 24 de diciembre de 2020, relativa a la Fiscalía Europea, la justicia ambiental y la justicia penal especializada.

Desde el poder legislativo, Francia ha tratado de modernizarse progresivamente en este ámbito mediante la ordenanza nº 2012-34, de 11 de julio de 2012, sobre simplificación, reforma y armonización de los dispositivos de la policía administrativa y de la policía judicial del Código de medio ambiente, la ley nº 2019-773, de 24 de julio de 2019, de creación de la Oficina Francesa de Biodiversidad, de modificación de las atribuciones de las federaciones de cazadores y de fortalecimiento de la policía ambiental. Por su parte, el propio ministerio de Justicia publicó el 21 de abril de 2015 una circular relativa a la orientación de la política penal en materia de daños al medio ambiente.

Sin embargo, el proceso judicial penal ambiental sigue sufriendo una débil judicialización. Así lo demuestra que, de los aproximadamente 20.000 asuntos tratados al año por la fiscalía, el 75% de la respuesta judicial en estos casos consiste en alternativas al enjuiciamiento y que el proceso penal ambiental representa apenas el 1% del conjunto de las condenas pronunciadas cada año por los tribunales.

A raíz del informe ‘Una justicia para el medio ambiente’, llevado a cabo por la Inspección General de la Justicia y el Consejo de Estado del medio ambiente y el desarrollo sostenible en 2019, algunas de las recomendaciones fueron incorporadas a través de la Ley nº 2020-1672, de 24 de diciembre de 2020, relativa la Fiscalía Europea, la justicia ambiental y la justicia penal especializada. Una ley orientada, precisamente, a la especialización de la justicia penal en materia de medio ambiente que tiene un triple objetivo:

1. Proporcionar una respuesta penal mucho más rápida.
2. Adaptar la legislación a las especificidades de las infracciones ambientales.
3. Reparar mejor los daños ambientales.

La circular objeto de este post tiene como propósito, entre otros, clarificar a nivel interno del Ministerio el funcionamiento de los cambios que implica esta ley.

También cabe destacar que, a raíz de una decisión del Tribunal Constitucional de 31 de enero de 2020, en base a la Ley constitucional nº 2005-205, de 1 de marzo de 2005, relativa a la Carta Ambiental, en Francia “la protección del medio ambiente, patrimonio común de los seres humanos, constituye un objetivo de valor constitucional”.

La circular detalla las nuevas disposiciones aprobadas y ofrece orientaciones sobre las bases que deben servir para alcanzar una justicia renovada en lo relativo al medio ambiente:

1. Respecto a la organización judicial: mayor especialización

La problemática ambiental, de carácter transversal y de orden eminentemente técnico, abarca diversos ámbitos de la administración. Lo anterior justifica la intervención de jurisdicciones especializadas que pueden conocer sobre distintos tipos de ilícito penal o civil ambiental:

• Los tribunales especializados del litoral (JULIS) que se crearon mediante la ley nº 2001-380 de 3 de mayo de 2001 relativa a la represión de los impactos contaminantes marítimos. La Ley nº2020-1672, de 24 de diciembre de 2020, amplía sus competencias y los distingue como tribunales de referencia del medio marítimo, por lo que su competencia es exclusiva e independiente de todo criterio de complejidad.
• Los tribunales interregionales especializados (JIRS), que reúnen a fiscales y magistrados de instrucción con experiencia en la lucha contra la delincuencia organizada y la delincuencia financiera en casos muy complejos, habitual en el ámbito de los ilícitos ambientales.
• Las áreas de especialización de salud pública y medio ambiente (PSPE) de Paris y Marsella. Su competencia se ejerce sobre contaminaciones químicas o industriales, tráfico de residuos o productos fitosanitarios y daños contra especies vegetales o animales que deriven del uso de dichos contaminantes.
• Se crean las áreas de especialización regionales ambientales (PRE), que tienen por objetivo tratar casos complejos de daños al medio ambiente por su elevado grado de complejidad técnica, la importancia del perjuicio causado, así como aquellos casos que excedan la jurisdicción geográfica. En la circular se reconoce que estas áreas en parte compiten con los PSPE, por lo que sus competencias podrán unirse en casos de gestión irregular de residuos, uso de productos fitosanitarios o contaminación industrial.

A su vez, en los PRE se crea una sección especializada en materia civil en relación con la materia ambiental, por la que podrán actuar para conocer sobre acciones civiles de reparación de daños contra el medio ambiente y cuantificación del prejuicio ecológico (artículos 1246 a 1252 del Código Civil).

El procedimiento en todas las jurisdicciones especializadas y en todas las instancias será por escrito, a menos que las sanciones penales cuya aplicación se solicite no lleguen a 10.000 euros, cosa poco probable habida la naturaleza de este tipo de procesos.

2. Respecto al tratamiento de los procedimientos: desarrollo de nuevas sinergias

La circular entiende que una política penal reformada debe dar cabida a todos los agentes que intervienen en este tipo de procesos: actores institucionales (servicios de policía y gendarmería, administraciones especializadas, establecimientos públicos), así como a la sociedad civil (asociaciones de protección ambiental, ONGs).

Para eso se llevará a cabo una evaluación precisa y detallada de cada caso en la zona, realizada en consulta con los socios institucionales (policía y gendarmería, servicios descentralizados del Estado), las instituciones públicas especializadas (Oficina Pública de Biodiversidad, Oficina nacional de Bosques, etc.) y las autoridades regionales. El objetivo es identificar mejor los problemas de la jurisdicción y las cuestiones que merecen una atención especial por parte de la autoridad judicial y las fuerzas del orden. Esta evaluación también se apoyará sobre la contribución de los agentes de la sociedad civil. Las asociaciones de protección ambiental pueden también dar a conocer a la autoridad judicial pertinente, situaciones que pueden ser desconocidas por las administraciones.

Todo ello se llevará a cabo a través de las áreas de especialización regionales, enlazadas con las instancias fiscales sub-regionales (cuando sea el caso) y que deberán reportar oficialmente cada año acerca de los casos. A su vez, se establece que sería ventajoso organizar un sistema de comunicación con los medios de información, con el fin de sensibilizar a los ciudadanos sobre los asuntos ambientales locales, exponiéndoles concretamente la acción judicial que se está desempeñando en la materia.

3. Una política penal dinámica y coordinada

Las áreas de especialización regionales ambientales (PRE) organizarán un encuentro anual que reunirá a todos los agentes encargados de la lucha contra los delitos ambientales. Esta reunión permitirá actualizar la problemática ambiental, presentar la política penal aplicada en la jurisdicción regional y elaborar la evaluación y las perspectivas de las principales acciones realizadas en la jurisdicción, tanto a nivel local como regional. Las grandes acciones estratégicas que se decidan, se llevarán a cabo a nivel de los departamentos (circunscripciones territoriales subregionales de Francia parecidas a las provincias), en el marco de una coordinación reforzada de los actores encargados de la policía ambiental administrativa y judicial. Además, con la nueva Ley nº 2020-1672, de 24 de diciembre de 2020, los funcionarios y agentes encargados de la policía administrativa y la judicial podrán intercambiar espontáneamente informaciones y documentos necesarios en sus controles e investigaciones, sin ningún obstáculo al secreto profesional y, por tanto, a la investigación a la que están obligados.

4. Una policía forense ambiental reforzada

La remisión a funcionarios y agentes autorizados debe considerarse, en la medida de lo posible, en el contexto de las investigaciones. De forma complementaria, la formación de estos cuerpos puede ser consolidada en el marco de acciones formativas, como ya se ha hecho en determinadas jurisdicciones.

Sin embargo, cuando se trate de una investigación conjunta con la policía o la gendarmería, a éstos se les permite conservar todas las prerrogativas judiciales, garantizando, al mismo tiempo, un marco de intercambio espontáneo de informaciones y documentos de procedimientos con el otro servicio de investigación con el que se esté trabajando.

5. Acciones de los servicios policiales

Para reforzar la policía en materia ambiental, la gendarmería nacional puso en marcha en 2019 una formación de 'investigador de daños ambientales y a la salud pública'. Hasta hoy se han formado unos 350 agentes y para el 2024 se quieren alcanzar los 700 repartidos por todo el territorio francés.

La oficina central de lucha contra los daños ambientales y a la salud pública, la OCLAESP, se compone ahora mismo de 108 investigadores con amplia capacidad competencial para investigar dichos daños. Su oficina se ha desplegado desde 2020 en 4 áreas geográficas, tanto en Francia como en los territorios de ultramar (Marsella, Metz, Burdeos y Cayenne), y se prevé su desarrollo en Lyon, Rennes y La Réunion en verano de 2021, y en Lille y el Pacífico en 2022, lo que supondrá un total de 150 investigadores.

6. Respecto a la respuesta penal: lograr más efectividad y legibilidad

Ante la preocupación social generada por los impactos ambientales, la respuesta penal, además de ser efectiva en términos de sanción y reparación del perjuicio causado, ha de ser comprensible para la ciudadanía.

A su vez, la utilización del instrumento penal ha de tener un carácter preventivo a los efectos de evitar nuevas infracciones. Con este fin:

• La autoridad judicial debe esforzarse, en el marco de los procedimientos de los que es responsable, en procurar sistemáticamente el restablecimiento del medio ambiente en el que se ha producido el daño, en colaboración, en su caso, con la autoridad administrativa que haya realizado la inspección inicial y que haya podido iniciar el seguimiento administrativo. Sin embargo, la investigación para esta restauración no debe conducir a un retraso indebido en los procedimientos. Alargarlos podría conducir a un debilitamiento del sentido de la respuesta penal.

Además, cabe señalar que el tribunal penal puede pronunciar una sentencia condenatoria con un aplazamiento de la orden de restitución del bien ambiental dañado, cuyo plazo fue ampliado de uno a dos años por la Ley de 24 de diciembre de 2020. Por otro lado, si la situación aún no se ha regularizado en la fase de la vista del procedimiento, será conveniente solicitar el pronunciamiento de una medida de restauración al estado de las cosas inicial o de reparación del daño causado al medio ambiente, acompañada de una multa para reforzar el carácter conminatorio.

• Se iniciarán procedimientos cuando:

1. El autor que obstruye la acción de las autoridades públicas se encuentra en situación de reincidencia o forma parte de una organización criminal organizada.
2. Los daños causados o susceptibles de ser causados al medio ambiente puedan ser de tal gravedad que tengan un carácter duradero o supongan un riesgo para la salud o la seguridad de las personas.

• En relación con la búsqueda de la responsabilidad penal ambiental de las personas jurídicas:

1. Los delitos medioambientales suelen ser cometidos por operadores económicos que, a sabiendas, optan por maximizar sus beneficios a partir de las infracciones de la ley, con un riesgo penal limitado. La responsabilidad penal de las personas jurídicas debe buscarse sistemáticamente cuando se cumplan las condiciones legales correspondientes.
2. En un importante cambio de jurisprudencia, el Tribunal de Casación dictaminó que, en determinadas condiciones, una operación de fusión-absorción ya no constituye un obstáculo para la búsqueda de la responsabilidad penal de la sociedad absorbente por los actos cometidos anteriormente a dicha operación. Esto debería conllevar que la sociedad absorbente profundizara en las verificaciones de posibles daños ambientales de la sociedad absorbida antes de concluir la operación y, venido el caso, regularizase rápidamente su situación.
3. Ante los tribunales penales, los fiscales tratarán de imponer multas adecuadas a las circunstancias del delito y a sus recursos y costes, teniendo en cuenta el perjuicio económico derivado del incumplimiento de la normativa ambiental. Podrán requerir penas complementarias recogidas en el Código de medio ambiente como, por ejemplo, la prohibición de ejercer la actividad, la exclusión de mercados públicos, la confiscación del instrumento, objeto o producto de la infracción, la publicación o difusión de la decisión. Para asegurar la ejecución inmediata, estas penas podrán ser objeto de una ejecución provisional.

• La creación de una convención judicial de interés público (CIJP):

La convención judicial de interés público en materia ambiental, tal como tiene previsto el código de procedimiento penal francés, viene a paliar respecto a los delitos más graves la ausencia de eficacia y rapidez del dispositivo transaccional de los procedimientos penales en materia de medio ambiente, objeto de comentario en nuestro post: El Consejo Constitucional francés valida la transacción penal en materia ambiental. Las CJIP deben ser puestos en marcha principalmente por las jurisdicciones especializadas.

Se aplica a las infracciones previstas en el Código del Medio Ambiente y a las infracciones conexas, con exclusión de los crímenes y delitos contra las personas, e implican una o varias de las siguientes obligaciones:

1. El pago a la Hacienda Pública de una multa, cuya cuantía se fija de forma proporcional, si es necesario en relación con los beneficios derivados de las infracciones observadas, hasta un límite del 30% del volumen de negocios medio anual de la persona jurídica infractora, calculado sobre los 3 últimos volúmenes de negocios conocidos en la fecha de la comisión de dichas infracciones.
2. La regularización de la situación de la persona jurídica con respecto a la ley o los reglamentos en el marco de un programa de cumplimiento de una duración máxima de tres años, bajo el control de los servicios competentes del ministerio del medio ambiente.
3. La reparación del prejuicio ecológico resultante de infracciones cometidas en un plazo máximo de tres años y bajo control de servicios competentes.
4. La indemnización de la víctima en un plazo no superior a un año, cuando ésta sea identificada y salvo que la persona jurídica justifique la previa indemnización de su daño.

La aplicación de una CIJP en materia ambiental se producirá en función de los siguientes criterios: antecedentes de la persona jurídica, carácter espontáneo de la revelación de los hechos y grado de cooperación en vistas de la regulación de la situación y/o del perjuicio ecológico.

Una vez concluido y validado el procedimiento de CIJP, se llevará a cabo un comunicado de prensa a través del Ministerio Fiscal. A nivel nacional, se publicará su contenido en las páginas de internet del ministerio de justicia y del ministerio del medio ambiente. A nivel local, se publicará en la página web del ayuntamiento en el territorio en el que se cometió la infracción o, en su defecto, en el del área administrativa de cooperación inter-comunal competente.

Según la circular, las evoluciones procesales que en ella se plantean son solo la primera etapa del nuevo enfoque ambiental que Francia está dando a la justicia. La Ley objeto de la circular, pretende luchar contra la desregulación climática y reforzar la resiliencia de Francia ante los efectos de la falta de adaptación de la normativa a la nueva realidad ambiental.

La circular viene acompañada de 5 anexos:

• Anexo 1: Las jurisdicciones especializadas en materia ambiental.
• Anexo 2: Los servicios especializados encargados de la policía ambiental.
• Anexo 3: La instrucción ambiental.
• Anexo 4: La restitución al estado inicial de los espacios ambientales.
• Anexo 5: Los servicios de la administración encargada de controlar las CJIP (Convenciones judiciales de interés público).

En definitiva, Francia plantea el desarrollo de procedimientos adecuados, asignando recursos humanos con formación específica sobre las especificidades materiales y normativas, para prevenir, investigar y enjuiciar los delitos contra el medio ambiente, y que garanticen un elevado nivel de especialización y conocimientos especializados de las autoridades implicadas, incluidos fiscales y jueces, con vistas a enjuiciar y sancionar la delincuencia ambiental de manera más eficiente.