El protagonisme de l'obra pública

Desatendre la demanda de capital públic, tant pel que fa a la creació de noves infraestructures com al manteniment i millora de les ja existents, compromet seriosament el creixement econòmic dels propers anys, ja de per si mateix afectat per multitud de factors com l'enrarecimiento del clima financer o el frenazo de la construcció residencial. La millora en la qualitat de les infraestructures redueix a més el procés de la deslocalització, al mateix temps que augmenta la productivitat.

Però el principal valor de l'obra pública és, probablement, el seu potencial efecte multiplicador que la seva simple existència projecta sobre la iniciativa privada i, consegüentment, sobre el dinamisme econòmic, la innovació i el desenvolupament d'un territori en general. Unes infraestructures apropiades són la base sobre la qual s'ha d'acomodar una economia moderna, que el seu objectiu sigui el creixement, aprofitant els moments favorables del cicle econòmic per créixer a un ritme estable i intentant suavitzar els efectes negatius en les fases a la baixa del cicle.

En aquest sentit, la inversió en infraestructures exerceix un doble paper. Pel costat de l'oferta, incrementa la productivitat i, per tant, el creixement potencial i la renda per càpita i, en definitiva, el benestar dels ciutadans en el llarg termini. Pel costat de la demanda, compta amb un caràcter estabilitzador. Desafortunadament, de forma recurrent en episodis recessius, la inversió

pública és retallada per reduir el dèficit públic davant la pressió de les institucions i els mercats. Per això, es van establir durant la passada legislatura regles fiscals més adequades, que consideraven l'equilibri pressupostari al llarg del cicle econòmic per als comptes públics.

El principal objectiu era impulsar una política fiscal contracíclica que, en absència de la política monetària, es configurava com un element essencial per al disseny de la política econòmica. Evidentment, la inversió pública era un factor fonamental d'aquesta estratègia, per la qual cosa hauria d'haver-se constituït en una de les bases de la recuperació.

No obstant això, la molt negativa evolució dels comptes públics a Espanya al llarg de 2008 i 2009, explicada en bona mesura pel desplomi dels ingressos públics i per l'increment de la despesa corrent, ha impedit complir els principis anteriors. Les mesures impulsades per estabilitzar l'economia van incloure el Fons Estatal d'Inversió Local (Feil) i el Fons Estatal per a l'Ocupació i la Sostenibilitat Local (FEESL), que si bé va ajudar a esmorteir en el curt termini el dràstic ajust de l'ocupació en l'economia, va impedir l'engegada d'un autèntic programa d'impuls a les infraestructures, com es va fer en altres economies desenvolupades.

La publicació del Programa d'Estabilitat al gener de 2010 va anunciar un molt important ajust de la inversió en infraestructures per al període 2010-2013, que es va intensificar amb el pla de consolidació fiscal de maig d'aquest mateix any, i que va implicar una detracció addicional de 6.400 milions d'euros al pressupost aprovat per 2010 i 2011. Més recentment, a l'abril de 2011, l'actualització del Programa d'Estabilitat Pressupostària implica, en teoria, un nou ajust en la inversió pública, que s'estendrà fins a 2014.

Tot això ha originat una situació límit en el sector de l'obra civil a Espanya que ha motivat la rescissió de contractes i reprogramació d'anualitats, retardant i, per tant, allargant en diversos anys l'execució dels projectes. Si no s'impulsen amb caràcter urgent solucions alternatives, els efectes sobre el sector seran molt severs i, sens dubte, es reduirà encara més l'ocupació en el curt termini, a més d'afectar la capacitat de creixement de l'economia en el mitjà i llarg termini.

La promoció d'infraestructures, ja sigui de forma directa, a través de la inversió de les AAPP, o mitjançant el model concesional, indiscutiblement estimula la iniciativa empresarial privada que, al seu torn, amplificarà la seva repercussió en el conjunt de l'economia en estar recolzada per aquestes infraestructures que faciliten el seu establiment i la seva expansió, donada la reducció de costos logístics de les empreses que, en determinats casos, fins i tot superen als propis costos laborals.

El protagonisme de la licitació pública (en percentatge sobre el PIB).

No obstant això, la demanda pública, valorada a través de la representativitat de la licitació pública sobre el PIB, després del màxim històric del 4,7% aconseguit en 2006, va anar progressivament retallant el seu pes fins a situar-ho en 2010 en el 2,5% en 2010, nivell molt inferior a la mitjana aconseguida en els últims quinze anys, que se situa en el 3,4%. cal recordar que en 2009 es va promoure pel Fons Estatal d'Inversió Local de 8.000 milions d'euros, que va representar prop de 0,8 punts del PIB i que en part substancial va repercutir directament en l'activitat constructora. No obstant això, el Fons Estatal per a l'Ocupació i la Sostenibilitat Local (FEESL) desenvolupat al llarg del 2010 va tenir una repercussió en l'activitat clarament més reduïda, tant per la menor quantia a invertir, 5.000 milions d'euros, com per la finalitat última a la qual es van dedicar aquests recursos. Aquest fons va finançar projectes d'inversió que impulsessin el desenvolupament econòmic, la innovació i adopció de les TIC i la sostenibilitat mediambiental o l'educació, que representaven el 85% de l'import total. El restant 15% es va dedicar al finançament de despeses corrents relacionades amb l'educació i altres despeses de caràcter social.

El dèficit públic de les administracions públiques en 2010 (el -5,7% en l'Administració Central, el -2,8% en les comunitats autònomes i el -0,5% en les corporacions locals) evidencia un marc gens favorable a l'hora d'impulsar la promoció de noves inversions públiques en obtenir-se un valor total de 98.227 milions d'euros, 19.000 milions d'euros inferior al dèficit públic de 2009.

El volum inversor agregat de les AAPP en 2010 ha estat de 39.178 milions d'euros, 7.000 milions d'euros inferior al realitzat en 2009, i que permet concloure que la inversió pública ha contribuït a la reducció del dèficit públic en el període 2009-2010 en un 37%, percentatge molt superior a la seva representativitat en la despesa pública. A l'anterior, cal afegir la progressiva disminució dels fons estructurals europeus, que ha tingut rellevància a partir dels pressupostos Generals de l'Estat de 2007.

En el període 2009-2012, les inversions sufragades per Europa disminuiran la seva contribució a les inversions estatals en infraestructures del 21,8% (període 2005-2008) a l'11,2%. Els fons Feder previstos per a l'any 2010, s'estimen en 2.833 milions d'euros, superiors en un 10% als rebuts en 2009. Pel que fa als Fons de Cohesió, la seva evolució en l'últim exercici és més positiva, s'eleva fins als 1.977 milions d'euros. L'impacte final de la retallada d'aquests fons està encara per quantificar.

Amb l'objectiu de contribuir a l'enriquiment de la informació disponible per al seguiment de la inversió pública, Seopan elabora les seves pròpies estadístiques de licitació pública. Aquest procés, depenent de l'agent involucrat, comença amb la programació i valoració inicial per part de l'administració de l'obra a executar, continuant amb la seva posterior publicació, moment en el qual es data l'estadística de Seopan. Habitualment, amb un període que pot variar en la majoria dels casos entre un mes i dos mesos, es procedeix a l'obertura d'ofertes, moment en el qual es donen a conèixer el valor de les propostes, les seves variants i les empreses que han licitat per contracte. Amb posterioritat, s'adjudica l'oferta en un termini relativament curt, que varia depenent de l'organisme demandant i del tipus d'obra a realitzar, segons les condicions establertes en el plec, que en termini no gaire dilatat començarà a executar l'empresa adjudicatària, depenent de l'envergadura i complexitat de l'obra.

Com és inevitable en estadístiques elaborades per diferents organismes i amb metodologies alternatives, les xifres oficials d'inversió i de licitació no sempre coincideixen encara que les discrepàncies són mínimes i en qualsevol cas justificables pels diferents mètodes utilitzats en la seva elaboració. El principal factor diferencial amb altres estadístiques, és la imputació temporal, ja que les estadístiques de licitació de Seopan es registren a partir de la publicació del seu anunci en el Butlletí Oficial de l'Estat, en els butlletins de les diferents comunitats autònomes o en els respectius butlletins provincials, fins i tot periòdics, moment que sempre és anterior a el de la “obertura de plecs”, a l'adjudicació subsegüent de l'obra corresponent i en última instància al començament de la seva execució.

La meritació de la inversió real es produeix a mesura que les empreses van aportant les corresponents “certificacions”, segons van executant les diferents unitats del projecte, que si escau contemplen els possibles perfeccionaments i innovacions que hagin pogut sorgir respecte dels pressupostos inicialment licitats, per les modificacions que la pròpia dinàmica de les obres pot generar davant l'aparició d'imprevists, nous requeriments de l'administració o millores dels projectes.

Finalment, existeixen ens, organismes autònoms i empreses públiques que liciten i demanden obra pública, formant també parteix de les estadístiques de Seopan, però que per la seva singular naturalesa administrativa no sempre es recullen íntegrament dins de la inversió pública. Considerant les qüestions metodològiques anteriors, es pot confirmar que la licitació pública en 2010 va ser de 26.209 milions d'euros, un 34% inferior en termes reals que la realitzada en 2009. Cal subratllar que el deflactor de la construcció en 2010, després d'experimentar per primera vegada en la història coneguda un valor negatiu, torna a registrar una variació positiva encara que continguda. Aquest registre és reflex de l'important ajust que encara està sofrint el sector després del cicle expansiu d'anys anteriors.

En les dades de licitació pública anteriors, no s'inclouen 10.480 milions d'euros de licitacions de concessions d'obres publicades en 2010, que s'analitzen separadament en un altre capítol.

La licitació pública i el cicle electoral.

En l'evolució històrica de la licitació pública, concorre un cert patró entre els cicles que registra la seva demanda i els calendaris electorals, sobretot en l'àmbit autonòmic i local. Els relativament allargats períodes de planificació i execució solen exigir que els majors impulsos de la licitació es registrin a la meitat de la legislatura, moment a partir del com es comença a reduir el volum de licitació. Així, els majors increments de la licitació pública es van produir en 1993, 1998, 2001 i 2005.

Quant a l'últim cicle la inversió en obra pública es va mantenir en nivells raonables, donada l'excepcional intensitat de la crisi fiscal en aquest període, que ha dificultat l'impuls de nous projectes. L'execució extraordinària del pla d'inversió local en 2009 i en menor mesurada el fons per a l'ocupació i la sostenibilitat local de 2010 han sostingut, parcialment, l'atonia inversora en aquest àmbit. En contrastar l'últim cicle (període 2008-2011) amb els anteriors, i més concretament amb els anys d'eleccions generals (2004 i 2000), es conclou que l'evolució més plausible hauria d'haver mostrat un ascens en el ritme de licitació entre 2009 i 2010. Això no ha ocorregut, a la vista de les reculades en aquests exercicis, encara que no obstant això, en el grafico 4.2 es pot observar un màxim relatiu, al començament del cicle, que en part estaria explicat pels plans extraordinaris abans esmentats.

En qualsevol cas, el descens registrat en la licitació pública en 2010 situa l'esforç inversor de les administracions públiques, mesurat a través del volum de licitació pel que fa al PIB, sensiblement per sota de la mitjana aconseguida en els últims anys.