El protagonismo de la obra pública

Desatender la demanda de capital público, tanto en lo que respecta a la creación de nuevas infraestructuras como al mantenimiento y mejora de las ya existentes, compromete seriamente el crecimiento económico de los próximos años, ya de por sí afectado por multitud de factores como el enrarecimiento del clima financiero o el frenazo de la construcción residencial. La mejora en la calidad de las infraestructuras reduce además el proceso de la deslocalización, al tiempo que aumenta la productividad.

Pero el principal valor de la obra pública es, probablemente, su potencial efecto multiplicador que su simple existencia proyecta sobre la iniciativa privada y, consiguientemente, sobre el dinamismo económico, la innovación y el desarrollo de un territorio en general. Unas infraestructuras apropiadas son la base sobre la que se debe acomodar una economía moderna, cuyo objetivo sea el crecimiento, aprovechando los momentos favorables del ciclo económico para crecer a un ritmo estable e intentando suavizar los efectos negativos en las fases bajistas del ciclo.

En este sentido, la inversión en infraestructuras desempeña un doble papel. Por el lado de la oferta, incrementa la productividad y, por consiguiente, el crecimiento potencial y la renta per cápita y, en definitiva, el bienestar de los ciudadanos en el largo plazo. Por el lado de la demanda, cuenta con un carácter estabilizador. Desafortunadamente, de forma recurrente en episodios recesivos, la inversión

pública es recortada para reducir el déficit público ante la presión de las instituciones y los mercados. Por ello, se establecieron durante la pasada legislatura reglas fiscales más adecuadas, que consideraban el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo económico para las cuentas públicas.

El principal objetivo era impulsar una política fiscal contracíclica que, en ausencia de la política monetaria, se configuraba como un elemento esencial para el diseño de la política económica. Evidentemente, la inversión pública era un factor fundamental de esta estrategia, por lo que debería haberse constituido en una de las bases de la recuperación.

Sin embargo, la muy negativa evolución de las cuentas públicas en España a lo largo de 2008 y 2009, explicada en buena medida por el desplome de los ingresos públicos y por el incremento del gasto corriente, ha impedido cumplir los principios anteriores. Las medidas impulsadas para estabilizar la economía incluyeron el Fondo Estatal de Inversión Local (Feil) y el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local (FEESL), que si bien ayudó a amortiguar en el corto plazo el drástico ajuste del empleo en la economía, impidió la puesta en marcha de un auténtico programa de impulso a las infraestructuras, como se hizo en otras economías desarrolladas.

La publicación del Programa de Estabilidad en enero de 2010 anunció un muy importante ajuste de la inversión en infraestructuras para el período 2010-2013, que se intensificó con el plan de consolidación fiscal de mayo de ese mismo año, y que implicó una detracción adicional de 6.400 millones de euros en el presupuesto aprobado para 2010 y 2011. Más recientemente, en abril de 2011, la actualización del Programa de Estabilidad Presupuestaria implica, en teoría, un nuevo ajuste en la inversión pública, que se extenderá hasta 2014.

Todo ello ha originado una situación límite en el sector de la obra civil en España que ha motivado la rescisión de contratos y reprogramación de anualidades, retrasando y, por tanto, alargando en varios años la ejecución de los proyectos. Si no se impulsan con carácter urgente soluciones alternativas, los efectos sobre el sector serán muy severos y, sin duda, se reducirá aún más el empleo en el corto plazo, además de afectar la capacidad de crecimiento de la economía en el medio y largo plazo.

La promoción de infraestructuras, ya sea de forma directa, a través de la inversión de las AAPP, o mediante el modelo concesional, indiscutiblemente estimula la iniciativa empresarial privada que, a su vez, amplificará su repercusión en el conjunto de la economía al estar respaldada por esas infraestructuras que facilitan su establecimiento y su expansión, dada la reducción de costes logísticos de las empresas que, en determinados casos, incluso superan a los propios costes laborales.

El protagonismo de la licitación pública (en porcentaje sobre el PIB).

Sin embargo, la demanda pública, valorada a través de la representatividad de la licitación pública sobre el PIB, tras el máximo histórico del 4,7% alcanzado en 2006, fue progresivamente recortando su peso hasta situarlo en 2010 en el 2,5% en 2010, nivel muy inferior al promedio alcanzado en los últimos quince años, que se sitúa en el 3,4%. Cabe recordar que en 2009 se promovió por el Fondo Estatal de Inversión Local de 8.000 millones de euros, que representó cerca de 0,8 puntos del PIB y que en parte sustancial repercutió directamente en la actividad constructora. Sin embargo, el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local (FEESL) desarrollado a lo largo del 2010 tuvo una repercusión en la actividad claramente más reducida, tanto por la menor cuantía a invertir, 5.000 millones de euros, como por la finalidad última a la que se dedicaron estos recursos. Este fondo financió proyectos de inversión que impulsaran el desarrollo económico, la innovación y adopción de las TIC y la sostenibilidad medioambiental o la educación, que representaban el 85% del importe total. El restante 15% se dedicó a la financiación de gastos corrientes relacionados con la educación y otros gastos de carácter social.

El déficit público de las administraciones públicas en 2010 (el -5,7% en la Administración Central, el -2,8% en las comunidades autónomas y el -0,5% en las corporaciones locales) evidencia un marco nada favorable a la hora de impulsar la promoción de nuevas inversiones públicas al obtenerse un valor total de 98.227 millones de euros, 19.000 millones de euros inferior al déficit público de 2009.

El volumen inversor agregado de las AAPP en 2010 ha sido de 39.178 millones de euros, 7.000 millones de euros inferior al realizado en 2009, y que permite concluir que la inversión pública ha contribuido a la reducción del déficit público en el periodo 2009-2010 en un 37%, porcentaje muy superior a su representatividad en el gasto público. A lo anterior, hay que añadir la progresiva disminución de los fondos estructurales europeos, que ha tenido relevancia a partir de los presupuestos Generales del Estado de 2007.

En el periodo 2009-2012, las inversiones sufragadas por Europa disminuirán su contribución a las inversiones estatales en infraestructuras del 21,8% (periodo 2005-2008) al 11,2%. Los fondos Feder previstos para el año 2010, se estiman en 2.833 millones de euros, superiores en un 10% a los recibidos en 2009. Con respecto a los Fondos de Cohesión, su evolución en el último ejercicio es más positiva, se eleva hasta los 1.977 millones de euros. El impacto final del recorte de estos fondos está aún por cuantificar.

Con el objetivo de contribuir al enriquecimiento de la información disponible para el seguimiento de la inversión pública, Seopan elabora sus propias estadísticas de licitación pública. Este proceso, dependiendo del agente involucrado, comienza con la programación y valoración inicial por parte de la administración de la obra a ejecutar, continuando con su posterior publicación, momento en el que se data la estadística de Seopan. Habitualmente, con un periodo que puede variar en la mayoría de los casos entre un mes y dos meses, se procede a la apertura de ofertas, momento en el que se dan a conocer el valor de las propuestas, sus variantes y las empresas que han pujado por contrato. Con posterioridad, se adjudica la oferta en un plazo relativamente corto, que varía dependiendo del organismo demandante y del tipo de obra a realizar, según las condiciones establecidas en el pliego, que en plazo no muy dilatado empezará a ejecutar la empresa adjudicataria, dependiendo de la envergadura y complejidad de la obra.

Como es inevitable en estadísticas elaboradas por distintos organismos y con metodologías alternativas, las cifras oficiales de inversión y de licitación no siempre coinciden aunque las discrepancias son mínimas y en cualquier caso justificables por los diferentes métodos utilizados en su elaboración. El principal factor diferencial con otras estadísticas, es la imputación temporal, ya que las estadísticas de licitación de Seopan se registran a partir de la publicación de su anuncio en el Boletín Oficial del Estado, en los boletines de las distintas comunidades autónomas o en los respectivos boletines provinciales, incluso periódicos, momento que siempre es anterior al de la “apertura de pliegos”, a la adjudicación subsiguiente de la obra correspondiente y en última instancia al comienzo de su ejecución.

El devengo de la inversión real se produce a medida que las empresas van aportando las correspondientes “certificaciones”, según van ejecutando las distintas unidades del proyecto, que en su caso contemplan los posibles perfeccionamientos e innovaciones que hayan podido surgir respecto de los presupuestos inicialmente licitados, por las modificaciones que la propia dinámica de las obras puede generar ante la aparición de imprevistos, nuevos requerimientos de la administración o mejoras de los proyectos.

Por último, existen entes, organismos autónomos y empresas públicas que licitan y demandan obra pública, formando también parte de las estadísticas de Seopan, pero que por su singular naturaleza administrativa no siempre se recogen íntegramente dentro de la inversión pública. Considerando las cuestiones metodológicas anteriores, se puede confirmar que la licitación pública en 2010 fue de 26.209 millones de euros, un 34% inferior en términos reales que la realizada en 2009. Hay que subrayar que el deflactor de la construcción en 2010, después de experimentar por primera vez en la historia conocida un valor negativo, vuelve a registrar una variación positiva aunque contenida. Este registro es reflejo del importante ajuste que aún está sufriendo el sector tras el ciclo expansivo de años anteriores.

En los datos de licitación pública anteriores, no se incluyen 10.480 millones de euros de licitaciones de concesiones de obras publicadas en 2010, que se analizan separadamente en otro capítulo.

La licitación pública y el ciclo electoral.

En la evolución histórica de la licitación pública, concurre un cierto patrón entre los ciclos que registra su demanda y los calendarios electorales, sobre todo en el ámbito autonómico y local. Los relativamente alargados periodos de planificación y ejecución suelen exigir que los mayores impulsos de la licitación se registren en mitad de la legislatura, momento a partir del cual se empieza a reducir el volumen de licitación. Así, los mayores incrementos de la licitación pública se produjeron en 1993, 1998, 2001 y 2005.

En lo relativo al último ciclo la inversión en obra pública se mantuvo en niveles razonables, dada la excepcional intensidad de la crisis fiscal en este periodo, que ha dificultado el impulso de nuevos proyectos. La ejecución extraordinaria del plan de inversión local en 2009 y en menor medida el fondo para el empleo y la sostenibilidad local de 2010 han sostenido, parcialmente, la atonía inversora en ese ámbito. Al contrastar el último ciclo (periodo 2008-2011) con los anteriores, y más concretamente con los años de elecciones generales (2004 y 2000), se concluye que la evolución más plausible tendría que haber mostrado un ascenso en el ritmo de licitación entre 2009 y 2010. Ello no ha ocurrido, a la vista de los retrocesos en esos ejercicios, aunque sin embargo, en el grafico 4.2 se puede observar un máximo relativo, al comienzo del ciclo, que en parte estaría explicado por los planes extraordinarios antes mencionados.

En cualquier caso, el descenso registrado en la licitación pública en 2010 sitúa el esfuerzo inversor de las administraciones públicas, medido a través del volumen de licitación con respecto al PIB, sensiblemente por debajo de la media alcanzada en los últimos años.