Publicado el informe de la ponencia de estudio sobre residuos del Senado

Gemma Modolell i Boira, Terraqui

La Ponencia, formada por los diferentes grupos políticos, con la colaboración de expertos en materia de residuos que han realizado comparecencias y han facilitado la visita a plantas de tratamiento de residuos, ha evaluado diversos aspectos como el concepto de economía circular, la prevención, la recogida, la reparación y reutilización, el reciclaje, la valorización y la eliminación, y ha formulado una serie de conclusiones y recomendaciones.

El 14 de octubre el Senado aprobó y se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (Senado) el informe de la ponencia de estudio para la evaluación de diversos aspectos en materia de residuos y el análisis de los objetivos cumplidos y de la estrategia a seguir en el marco de la Unión Europea, constituida en el seno de la Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático del Senado (543/000009).

El informe, en primer lugar, contiene un extracto de las aportaciones de los expertos sobre los diferentes aspectos estudiados en la ponencia.

De una lectura de estas aportaciones se puede afirmar que existe un consenso general respecto al reto que representa para España el cumplimiento de los objetivos de gestión de residuos. Por un lado, es necesario cumplir los objetivos fijados en la Directiva de vertederos para el 2016 de disminución de la entrada de la fracción biodegradable de los residuos urbanos en vertedero, que se ha demostrado difícil de cumplir puesto que ahora gran parte de los residuos municipales se gestionan en vertederos y además los porcentajes de recogida selectiva de materia orgánica son aún muy bajos. Por otro lado, es necesario alcanzar los objetivos de reutilización y reciclado que establece el artículo 11 de la Directiva de Residuos, que España aún está muy lejos de cumplir, en concreto, conseguir antes de 2020 la reutilización y el reciclado de, como mínimo, el 50% de materiales tales como, al menos, el papel, el metal, el plástico y el vidrio de los residuos domésticos y asimilables.

Existe, también, un acuerdo general sobre la necesidad de mejorar sustancialmente la recogida selectiva de las diferentes fracciones de residuos y de invertir los porcentajes de residuos destinados a vertedero, cuestión ligada directamente con la primera. Al respecto, se trataron temas como la oportunidad de establecer un sistema de devolución, depósito y retorno (SDDR) obligatorio para ciertos envases, las tasas de recuperación de las diversas fracciones de residuos, el funcionamiento de los SIGs, y la competencia desleal en el sector de la gestión de los residuos.

Al tratar la valorización, los expertos hicieron especial énfasis en la valorización energética y del informe se desprende un consenso sobre su consideración como complemento y fomento del reciclaje y como vía de gestión necesaria para llegar al objetivo de vertido cero; se trató también el uso de impuestos para desincentivar el vertido, cuestión que fue recurrente al tratar la eliminación.

El informe termina con unas conclusiones y recomendaciones de la Ponencia. De entre las conclusiones cabe destacar las siguientes:

• Existe la necesidad de contar con métodos estadísticos uniformes para evaluar el cumplimiento de objetivos.
• Debe mejorarse el funcionamiento y control de los sistemas integrados de gestión, destacando que tienen un papel esencial para el avance de la recogida separada, sobre la que deben asumir el coste total con criterios de eficiencia. Asimismo, es preocupante la situación actual en el sector de los RAEES y debe llamarse a las CCAA a evitar situaciones de fraude ejerciendo activamente sus competencias, extremando controles e inspecciones.
• La posibilidad de que se implanten SDDR, como concepto, es positiva; pero para ello es necesario previamente realizar un estudio “serio, independiente y con credibilidad”.
• Respecto a la reutilización la guía para la reflexión debe ser la experiencia probada del canal HORECA. Son los SIGs los que deben fomentar la reutilización en aquellos ámbitos en que sea técnica y económicamente posible. Asimismo, es imprescindible desarrollar el mandato de la Directiva de establecer redes de reparación y reutilización basadas en la economía social. Al respecto, destaca también el papel de los puntos limpios en el logro de la reutilización.
• En relación al reciclado es necesario que las Administraciones públicas hagan una apuesta en sus pliegos por la compra y uso de materiales reciclados.
• Hay que subrayar como tarea pendiente, en nuestro país, la gestión de los biorresiduos para conseguir los objetivos de reciclado de 2020, cuestión que obliga a “establecer una hoja de ruta, irrenunciable en sus objetivos a la vez que flexible en los ritmos de cumplimiento”.
• Respecto a la valorización energética, corresponde dar un paso adelante y desde el máximo consenso político defender la valorización energética como imprescindible para la correcta gestión de los residuos. Actualmente, la tecnología en la obtención de energía y calor a partir de residuos está técnicamente probada, tiene viabilidad económica y cumple los estándares ambientales. En los países y regiones que se ha implantado se ha facilitado el cumplimiento de los objetivos de reciclado y vertido. La valorización energética no incluye solo la incineración, sino también la obtención de biogás y su combustión, así como otras técnicas, y todo ello requiere un marco legal adecuado que aporte seguridad jurídica a las inversiones necesarias y que fomente la investigación en tecnologías. En este sentido, la Ponencia aboga por que la producción de energía a partir de residuos se trate como una política a parte de las referidas a las energías renovables.
• Es preciso abordar con decisión la fiscalidad de los residuos.
• Es imprescindible emprender desde todas las Administraciones unas políticas activas y efectivas sobre prevención.

Teniendo en cuenta estas conclusiones, la Ponencia realiza las siguientes recomendaciones:

“PRIMERA. Inmediata puesta en marcha de las medidas necesarias para la homologación de datos y estadísticas, trazabilidad, seguimiento y control de los residuos.

SEGUNDA. Definir claramente las Administraciones Públicas responsables del control del cumplimiento de la legislación vigente, así como el ejercicio de dicho control de forma estricta.

TERCERA. Exigir de las Administraciones locales la máxima implicación y prioridad en sus políticas respecto a la gestión de residuos, llevando a cabo las siguientes medidas:

1. Fomentar y facilitar la creación de consorcios o mancomunidades para la gestión integral de los RSU por parte de las administraciones públicas.

2. Reordenar el conjunto de los SIG, para que cada sistema se concentre en un tipo de residuo determinado o grupo asimilable.

3. Favorecer la concentración de los SIG, al objeto de mejorar los sistemas de gestión y sus resultados y, también, clarificar el conjunto del sistema y aumentar la transparencia y las posibilidades de control público sobre los mismos.

CUARTA. En el mismo sentido las CCAA y entidades locales deben extremar sus exigencias de inspección y control, así como liderar con las corporaciones locales las mejores prácticas, con los necesarios soportes de ayuda financiera e inversiones.

QUINTA. Respecto a la Administración del Estado, además de ejercer sus funciones de coordinación, debe exigir el cumplimiento de las directivas y propiciar el funcionamiento periódico de las comisiones y grupos de trabajo creados por las leyes en vigor.

SEXTA. Garantizar la financiación del sistema, mediante la puesta en marcha de las siguientes acciones:

1. Estudiar, planificar e instaurar en un plazo determinado un sistema de financiación de los diversos SIG, sustituyendo paulatinamente el sistema actual de financiación del «producto recogido», por una financiación basada en los «productos consumidos» (y, evidentemente, previamente producidos).

2. Determinar en base a los datos conocidos por la experiencia acumulada por los SIG, el coste de gestión integral por cada unidad de residuo, incluyendo en este las inversiones correspondientes a investigación y desarrollo de nuevas técnicas de gestión y tratamiento de los residuos y de las campañas de divulgación y concienciación de los ciudadanos.

3. Crear los mecanismos de auditoría por parte de los poderes públicos competentes para asegurarse que los recursos generados en la recaudación correspondiente a la totalidad de los «productos consumidos» son destinados íntegramente por los SIG para la gestión y tratamiento de los mismos.

4. Promulgar la obligatoriedad de repercutir el coste total de la gestión de los RSU a los usuarios y establecer los mecanismos de control adecuados para que el coste repercutido sea íntegramente utilizado para ese fin.

5. Reducir los costes de gestión, estableciendo, en colaboración con las Comunidades Autónomas, un tratamiento fiscal adecuado y favorable para el sector de tratamiento de los RSU.

SÉPTIMA. Abordar con decisión una política clara de Fiscalidad en materia de Residuos articulando medidas específicas, entre otras:

• Crear, en cooperación con las Comunidades Autónomas, un sistema de incentivación fiscal a las empresas que desarrollen nuevos sistemas de reducción del impacto de sus productos que generan o distribuyen en la cadena de gestión de los residuos.
• Crear, en cooperación con las Comunidades Autónomas, un sistema de incentivación fiscal a las empresas que inviertan y consigan resultados en el ecodiseño de sus productos y sus líneas de producción.
• Tasa de Vertido en línea con las cantidades fijadas por los países europeos más avanzados.
• Prohibición de entrada de plásticos u otros residuos valorizase a vertedero.
• Avanzar en sistemas de pago por generación de residuos.
• Prohibición de eliminación de la tasa municipal de gestión de residuos para las administraciones.

OCTAVA. Coordinar las actuaciones en materia de prevención de ámbito local, autonómico y estatal, enfatizando en la drástica disminución del despilfarro alimentario. Estudiar y establecer unos criterios mínimos para establecer un equilibrio entre la preservación de la seguridad alimentaria y el envasado de los productos destinados a la alimentación humana y animal.

NOVENA. Desarrollo de una nueva red de puntos limpios de segunda generación, incluyendo puntos limpios móviles, que mejore la cantidad y sobre todo la calidad de los productos recogidos con el objetivo de duplicar en 10 años el reciclado de los mismos.

DÉCIMA. En relación con los biorresiduos:

a) Elaborar una hoja de ruta que garantice en el plazo de 10 años la universalización de la recogida separada de los de origen domiciliario y grandes generadores, incorporando en ambos casos hitos intermedios, obligatorios y verificables.

b) Desarrollar políticas activas a favor de la demanda del compost mediante certificación de su calidad y desarrollo de presentaciones que faciliten el desarrollo de su mercado.

UNDÉCIMA. Revisar la responsabilidad ampliada del productor, e incorporar a este sistema nuevos materiales y productos susceptibles de ser gestionados con esta fórmula, tomando como base los modelos de éxito existentes.

DECIMOSEGUNDA. Respecto de los Sistemas Integrados de Gestión ahora en funcionamiento consideramos prioritario:

a) La mejora de sus procedimientos y órganos de gobierno, asegurando la representación de todos los productores en la toma de decisiones.

b) Que el cálculo de las tarifas se realice con estudios técnico-económicos que acrediten que su importe es el adecuado para cumplir las obligaciones del Sistema.

c) Necesidad de nuevas medidas que garanticen la transparencia y control en su funcionamiento, entre otras:

1. Validar que todos los productores cumplen con su responsabilidad de forma solidaria contribuyendo económicamente al Sistema por todas las toneladas de producto puesto en el mercado nacional. Para la efectividad de esta medida es imprescindible que las CCAA ejerzan sus competencias.

2. Verificar que las cantidades declaradas se corresponden con las puestas en el mercado incorporando la figura de un auditor externo independiente que realice la comprobación y emita un documento acreditativo con base en los datos oficiales.

3. Ejercicio por las Administraciones Públicas de las tareas de inspección y control, en particular desde 3 grandes puntos de vista:

• La denuncia de las situaciones de fraude que pudieran detectar en el ejercicio de su actividad en relación a las toneladas puestas en el mercado;
• las Comunidades Autónomas deben llevar a cabo las tareas de inspección y sanción que la normativa les atribuye;
• garantizar que las sanciones a aquellos productores incumplidores con sus obligaciones de declaración y financiación del sistema son lo suficientemente disuasorias.

4. Verificar que las cantidades recogidas, seleccionadas, recicladas y valorizadas son las reportadas.

5. Definir unas especificaciones de calidad para el material recuperado que garanticen la aceptabilidad en el mercado reciclador, y los correspondientes mecanismos de control para certificar el cumplimiento de estos requisitos de calidad.

6. Disponer de un sistema transparente, abierto y objetivo que permita la adjudicación de los materiales recuperados a los recicladores.

7. Someter a Auditoría externa el preceptivo informe oficial que los Sistemas tienen que remitir anualmente a las CCAA y al Ministerio con competencias en esta materia.

d) Profundizar en la recogida separada, bajo los principios de eficiencia económica, aceptación social, sostenibilidad ambiental, adaptación a las características territoriales y demográficas, en colaboración con las administraciones.

En concreto en este apartado consideramos relevante:

1. Exigir a los SIG planes de mejora de las recogidas selectiva, con objetivos cuantificables y plazos concretos.

2. Planificar sistemas de identificación y ayuda, para facilitar a los ciudadanos la gestión selectiva de los diferentes residuos.

3. Que los sistemas asuman el coste total de la recogida separada, y en su caso de la selección de los residuos, facilitando la instauración de sistema de depósitos, devolución y retorno, en cualquiera de las fracciones de residuos, en base a criterios de sostenibilidad económica, aceptación social y adaptación al medio físico y demográfico, pero siempre como parte de la gestión integrada de los propios SIG.

4. Asumir la garantía del reciclado de todos los residuos para los que sea posible.

5. Realizar un estudio riguroso, profundo e independiente que cuente con la participación de todos los colectivos directamente afectados, sobre la viabilidad económica, social y ambiental de un sistema voluntario de depósito, devolución y retorno que tenga en cuenta el escenario de convivencia del nuevo sistema con el actual de recogida selectiva.

6. Colaborar con las administraciones en el desarrollo de acciones de comunicación e información de manera que éstas sean eficaces, armonizadas y adaptadas a las necesidades territoriales.

7. Implantar todos los procesos de información, seguimiento y control que garanticen la trazabilidad de la gestión y los datos.

8. Establecer los mecanismos suficientes para instaurar y controlar la obligatoriedad de que los beneficios obtenidos por esta mejora en la calidad de los recursos obtenidos sean reinvertidos en la mejora del conjunto del SIG, especialmente en las fracciones de menor valor, incluyendo también los programas de investigación, desarrollo, divulgación y concienciación de la ciudadanía.

DECIMOTERCERA. Respecto de los productos reciclados y recuperados consideramos esencial:

a) Establecer medidas de apoyo para el desarrollo de mercados de segundo uso.

b) Luchar contra la obsolescencia programada de aparatos eléctricos y electrodomésticos.

c) Incentivar la utilización de materiales reciclados en España por doble vía:

1. Estableciendo medidas de apoyo al productor que utilice materia prima reciclada en España.

2. Que la propia administración incorpore en sus pliegos de suministros y obras la obligación de que existan porcentajes mínimos ambiciosos de materiales reciclados, (entre el 5 o 20 % en función del tipo de producto o del flujo de residuos).

d) Apoyar la I+D+I en estos procesos y avanzar en el ecodiseño.

e) Desarrollar criterios de fin de la condición de residuo para determinados residuos.

f) Aplicar el procedimiento de subproducto recientemente publicado, para favorecer el uso de residuos de producción y permitir, en definitiva, la simbiosis industrial.

g) Definir mejor el régimen aplicable a, aquellos procesos químicos que permiten obtener nuevos combustibles, por ejemplo los procesos de tratamiento de productos plásticos para su transformación en combustibles o combustibles sintéticos.

h) Consideramos que los combustibles líquidos producidos a partir de residuos plásticos deben computar igual que el biodiesel en las obligaciones de mezcla que tienen las petroleras, por tanto debe revisarse la Ley de Hidrocarburos en esta línea.

DECIMOCUARTA. Respecto a la Valorización, incluida la energética, consideramos:

a) Imprescindible, que se incorpore la valorización de todas las posibilidades de rechazo, evitando su llegada a vertedero.

b) Prioritario, que la recuperación energética procedente de residuos, tenga un marco legal de apoyo diferenciado, dentro de las energías renovables, de otro tipo de tecnologías, dado su carácter de servicio público en el caso de los Residuos Municipales

c) Preciso, revisar en este sentido la Ley 1/2012, el RD 413/2014 y la Ley 15/2012 de medidas fiscales, relativas al régimen energético de las instalaciones de residuos con aprovechamiento energético

d) Conveniente, que también se revise la posibilidad, ahora no permitida, del autoconsumo eléctrico en todo tipo de instalaciones de valorización que produzcan energía, por tanto urge revisar el RD de autoconsumo, ahora en fase de borrador.

Asimismo, consideramos procedente la planificación de los sistemas de valorización energética de los residuos, siendo necesario:

a) Planificar, en colaboración con las Comunidades Autónomas, la creación y optimización de los diversos sistemas de valorización energética.

b) Planificar las fases de desarrollo de las mismas, con criterios de eficacia y eficiencia, optimizando la utilización de las ya existentes y el despliegue de nuevas instalaciones.

c) Considerar la valorización energética de los residuos, tanto la incineración como el aprovechamiento del biogás o la transformación de residuos en combustible, como una parte esencial en la gestión de los residuos urbanos.

d) Considerar valorización energética de los residuos como parte del servicio público de gestión de residuos urbanos, generando un marco legal y fiscal, en colaboración con las Comunidades Autónomas, propios e independientes de las políticas energéticas.

e) Revisar, en la línea del punto anterior, la legislación vigente, para cambiar el tratamiento fiscal actual de las instalaciones de aprovechamiento energético de los residuos.

DECIMOQUINTA. Definir y establecer medidas de apoyo para el amplio sector empresarial que opera en materia de gestión y tratamiento de residuos, por su elevada competitividad y su gran capacidad de generación y mantenimiento de empleo sostenible y no deslocalizable, entre ellas, exigiendo a todos, incluidas las administraciones, el más estricto cumplimiento de las directivas.

DECIMOSEXTA. Revisar todas las medidas y campañas de prevención, para conseguir que los ciudadanos perciban con claridad la importancia de su colaboración, no sólo porque la correcta gestión de los residuos es beneficiosa para el medio ambiente y su propia calidad de vida, sino porque también detrás de ella hay empleo y oportunidades, facilitándoles al máximo los medios para poder separar adecuadamente cada tipo de residuos.

DECIMOSÉPTIMA. Consideramos, también importante, avanzar en la línea de minimizar al máximo el envasado de productos, garantizando por supuesto la seguridad alimentaria, así como la adaptación de esos envases a cantidades menores que eviten el derroche de alimentos, o a nuevas realidades sociológicas, como por ejemplo familias con menor número de miembros, por ejemplo.

DECIMOCTAVA. En relación con el vertido, es necesario:

a) Incorporar todos los costes asociados en el precio del vertido, desde el precio del suelo, construcción, explotación, y mantenimiento de la instalación durante los 30 años siguientes a su clausura.

b) Establecer con ámbito nacional un canon disuasorio para el vertido, progresivo en el tiempo, que permita la creación de un Fondo que se revierta a los municipios para desarrollar medidas de prevención y reciclado, como el impulso a la recogida separada de materia orgánica.

c) El establecimiento de una hoja de ruta que:

• Prohíba el depósito en vertedero en el año 2020 de residuos con un contenido orgánico COT (carbono orgánico total) superior al 15 % si es el producto de un Tratamiento Mecánico-Biológico, y al 5 % si no lo es,
• Límite el depósito en vertedero de materiales reciclables de vidrio, papel, plástico, metal y biorresiduos, y que en total no supere el 25 % de los residuos generados en el año anterior,
• Prohíba el depósito en vertedero de ningún residuo que no provenga de los rechazos generados en procesos de reciclado o valorización y que no superen en su integración el 5 % del total de los residuos generados el año anterior (esto es, técnicamente, el vertido cero).

d) Combatir con dureza el vertido ilegal.

DECIMONOVENA. Creemos importante destacar la necesidad de continuar en la próxima legislatura, con el formato que decida la Cámara, con los trabajos referidos a la gestión de residuos, de forma que se pueda profundizar en otros tipos de residuos y hacer un seguimiento del cumplimiento de la legislación, a la par de constituir un foro permanente de estudio y análisis de nuevas actuaciones con los agentes empresariales, sociales y sobre todo con las administraciones.”

Hay que celebrar esta iniciativa que ha brindado la oportunidad de reunir a representantes del Senado y expertos en materia de residuos para el análisis de cuestiones muy importantes en materia de residuos. Solo con una colaboración estrecha de todos los sectores implicados en la gestión de los residuos, entre los que deben incluirse, por ser un pilar del Estado, tanto al Congreso como al Senado, se puede lograr el impulso y el consenso necesario para lograr políticas eficaces para la consecución de los objetivos establecidos en la Directiva de residuos; así como el conocimiento y el reconocimiento, también, de un sector que puede contribuir de manera decisiva al desarrollo económico y al cambio de paradigma del modelo actual hacia una economía circular.

La lectura del documento es recomendable puesto que invita a la reflexión en algunas cuestiones que deben ser objeto de análisis, discusión, y a la toma de decisiones.

El informe se encuentra en el siguiente enlace.