Sin infraestructura no hay desarrollo

España, por su experiencia en los últimos 20 años, se ha convertido en uno de los países de referencia en la construcción y gestión eficiente de sistemas de transporte, energía y telecomunicaciones, y ha aprovechado la concurrencia de los sectores público y privado para modernizar sus infraestructuras. Si bien es cierto que las inversiones en infraestructura de transporte no garantizan por sí mismas el desarrollo económico y regional, no es menos cierto que son necesarias para que aquel tenga lugar. Un estudio editado este año por la Corporación Andina de Fomento –CAF– pone sobre la mesa estas cuestiones.

Bajo el título 'Infraestructura pública y participación privada: conceptos y experiencias en América y España', el trabajo de José Manuel Vassallo Magro y Rafael Izquierdo de Bartolomé parte de la idea de que la infraestructura es un importante elemento de cohesión económica y social. Por otra parte, es necesaria para poder absorber no sólo el tráfico actual de personas y mercancías, sino también el fuerte crecimiento del tráfico, consecuencia de los procesos de liberalización de los mercados y de la globalización de la economía. Según el estudio de la CAF, en un escenario en el que la infraestructura está jugando un gran protagonismo y en el que, además, son patentes los problemas presupuestarios de las administraciones públicas, no es extraño que se haya reavivado el antiguo debate sobre los efectos de la inversión pública en la economía, enmarcándolo en el contexto del crecimiento económico sostenible, la competitividad y el empleo.

En este sentido, es interesante hacer referencia a la experiencia y resultados alcanzados en la Unión Europea a este respecto, y al impulso que se está dando al desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte como elemento necesario para la integración de los estados miembros y el pleno funcionamiento del mercado interior. Desde 1999, tras la entrada en vigor de la Unión Monetaria, la política de infraestructura se ha convertido en una de las pocas políticas estructurales que están aplicando los gobiernos de los estados miembros de la Unión Europea para alcanzar sus objetivos de desarrollo económico sostenible y de pleno empleo.

Aunque los resultados de los estudios realizados para determinar los efectos que el gasto público, en general, y las inversiones públicas, en particular, pueden provocar en la economía difieran entre sí, todos admiten la existencia de una relación entre infraestructura de transporte y desarrollo económico.

Según la CAF para estudiar la relación existente entre infraestructura y actividad económica es conveniente distinguir los impactos económicos originados en la fase de construcción de los que van surgiendo durante la fase de utilización de la infraestructura.

Un incremento de la inversión pública produce un efecto expansionista de la demanda agregada y da lugar a un incremento de la producción, el empleo y la renta, así como de los ingresos fiscales procedentes de los impuestos que gravan las rentas generadas. Con esta política, Keynes intentaba salir de la situación de crisis económica, aunque no contemplaba las consecuencias de la inflación, por ejemplo la pérdida de competitividad por la subida de precios. Por otra parte, cuando la inversión implica una elevación del déficit público, el incremento de los tipos de interés ocasiona un efecto de crowding out o de expulsión de la inversión privada al estimular el consumo privado.

Modelo de análisis en España

En España, el Ministerio de Hacienda elaboró, en 1990, el primer Modelo de Investigación y Simulación de la Economía Española (Moisees), que se aplicó en 1993 para analizar los posibles impactos del Plan Director de Infraestructuras 1993-2007 (PDI), así como para prever los efectos del Plan de Desarrollo Regional (PDR) para el período 2000-2006.

Se trata de un modelo macroeconométrico, con un elevado grado de agregación, que permite analizar la influencia que puede tener la forma de financiar el gasto público sobre los resultados, bien sea por medio de emisión de deuda pública con cargo a subvenciones presupuestarias, o con disminución de los gastos corrientes.

La aplicación del modelo de simulación Moisees al PDR 2000-2006 permitió estimar como posibles efectos: un crecimiento medio anual del PIB superior en 0,5 puntos en relación con el escenario base; un crecimiento medio anual del empleo superior en 0,28 puntos al obtenido sin PDR; y un importante efecto positivo en materia de cohesión y desarrollo regional, ya que el 63% del valor añadido, creado por el PDR, se distribuye entre las regiones que se benefician de las ayudas comunitarias.

El análisis de las relaciones intersectoriales – producción, consumo y relaciones exteriores – constituye una herramienta de gran utilidad para evaluar los efectos producidos por un incremento de la inversión pública sobre los diferentes sectores de la actividad económica. Asimismo, permite calcular el efecto multiplicador que dicha inversión ejerce sobre la economía en general. Este efecto multiplicador, que en el caso del sector de la construcción en España puede estar comprendido entre 1,8 y 2,0, daría lugar a que una inversión en infraestructura origine en el sector productivo rentas por un montante equivalente, aproximadamente, al doble de la inversión y un aumento similar de la producción del país. A su vez, un análisis pormenorizado de los cuadros input-output permitiría determinar las repercusiones económicas que la construcción de nueva infraestructura puede tener en otras regiones. Por otra parte, también permitiría estimar la creación de nuevos puestos de empleo durante la fase de construcción de nueva infraestructura.

La aplicación del modelo al caso de España permitió obtener entre sus resultados cómo una inversión 600 millones de euros en ferrocarriles o carreteras podía generar a nivel nacional alrededor de 21.000 ó 24.000 nuevos empleos. Sin embargo, esta metodología presenta el problema de que los cuadros input-output se publican con un retraso de hasta cinco años, por lo que la información de la que se parte para analizar los efectos de las nuevas inversiones no es vigente, lo cual resta fiabilidad a los resultados obtenidos de dicho análisis.

Frente a los efectos a corto plazo, asociados a la demanda agregada y que son consecuencia de decisiones del sector público, la infraestructura ejerce otra serie de efectos macroeconómicos a medio y largo plazo, durante su fase de explotación y utilización. Estos efectos se relacionan con la oferta agregada y, a pesar de tener más importancia que los anteriores, no han sido tan estudiados, aunque recientemente están siendo objeto de debate. Los nuevos modelos pretenden comprobar y establecer los posibles efectos de la infraestructura de transporte sobre la productividad del sector privado, así como los que pueda ejercer sobre el territorio. Ambos impactos, que a diferencia de los anteriores son consecuencia de decisiones y actuaciones del sector privado, determinan, en gran medida, el grado de competitividad de la economía.

Los primeros análisis de la posible relación existente entre infraestructura y crecimiento económico se desarrollaron a lo largo de la década de los noventa, a partir de los modelos de crecimiento endógeno de Aschauer. Si bien en un primer momento se pensó que el crecimiento del gasto público tenía un efecto negativo sobre la productividad y el crecimiento económico, los resultados de los estudios realizados han demostrado que las inversiones en infraestructura tienen un efecto marcadamente positivo.

Los análisis empíricos parten de modelos econométricos basados en funciones de producción agregada tipo Cobb-Douglas para el sector privado de la economía, en los que se incorpora el stock de capital público como factor de producción a añadir a los clásicos de capital privado y trabajo. Los resultados obtenidos al aplicar estos modelos parecen confirmar que la evolución del capital público explica, en parte, el crecimiento de la producción del sector privado.

Se puede admitir como valor medio 0,30, lo que significa que una inversión pública equivalente al 100% del stock de capital público originaría un crecimiento de la producción privada de un 30%. Este efecto de atracción de la inversión privada por la inversión pública es el llamado efecto crowding in, que se contrapone al crowding out, o efecto de expulsión.

Numerosos estudios realizados a nivel mundial han puesto de manifiesto la estrecha correlación que existe entre la inversión pública y la productividad del sector privado. En el caso de España, según el PDI, la elasticidad de la productividad/inversión o stock de capital público es del orden de 0,23 y si se trata de la inversión en infraestructura de transporte es de 0,18 (0,16 en el caso de las carreteras). Ello significa que un aumento de la inversión en infraestructura del 100% provocaría un incremento de la producción del sector privado del 18%.

Cabe mencionar que el modelo uniecuacional de producción ha sido objeto de críticas por efectuar un análisis estático a partir de las elasticidades, por tratar al capital público como una variable exógena y por no considerar sus posibles relaciones con la producción privada.

Para estimar los efectos de las inversiones públicas en infraestructura de transporte del Plan de Infraestructuras 2000-2010, el Ministerio de Fomento de España desarrolló un nuevo modelo econométrico consistente en la estimación de modelos dinámicos multivariantes de forma reducida –modelos de Vectores Autoregresivos (VAR). Este modelo permite obtener los efectos de la inversión en infraestructura a corto, medio y largo plazo, bajo diferentes escenarios y en presencia de relaciones dinámicas entre todas las variables consideradas –todas ellas endógenas.

Los primeros resultados obtenidos indicaban que, siempre que se hubieran mantenido las condiciones económicas de partida –es decir, en el caso de no haberse producido la crisis financiera mundial de 2008– en el año 2010, el valor añadido nacional (la producción del sector privado) habría crecido un 6,95%, el empleo un 5,18% y el capital privado un 2% (efecto 'crowding in'). Todo ello, como consecuencia no sólo del impacto inicial derivado de la puesta en marcha de la infraestructura pública, sino fundamentalmente como resultado de los importantes efectos dinámicos que dicha infraestructura habría generado.

Los modelos de producción sólo evalúan el impacto de la infraestructura de transporte sobre el desarrollo económico, pero no el del transporte en general. Por eso es conveniente añadir a los análisis tradicionales los efectos que pueden provenir de la reorganización y mejora del sector transporte, de la aplicación de los avances de la tecnología de los vehículos o del desarrollo de la intermodalidad, entre otras cuestiones.

Algunas conclusiones del estudio de la CAF

La inversión en infraestructura constituye uno de los principales medios de que dispone el sector público para promover el incremento de renta, empleo y productividad en una región determinada, especialmente en momentos de crisis. Podría afirmarse que, dentro del stock de capital público, la inversión en infraestructura, principalmente en infraestructura de transporte, es la que más contribuye al crecimiento de la productividad y, por consiguiente, a la competitividad de la economía.