Presente y futuro del agua en España
Como representante de la Asociación Española de Empresas de Tecnologías del Agua (Asagua) y de la Plataforma Tecnológica Española del Agua (PTEA), y apoyado en su amplia experiencia en este sector, Antolín Aldonza Moreno ofrece en este articulo una extraordinaria radiografía de la situación que atraviesa actualmente esta industria y de los próximos retos a los que tendrá que enfrentarse.
El mundo del agua ha estado y está sometido a las fuertes tensiones que se derivan del precario estado de salud de la inversión, que ha venido a menos a partir del año 2007, hasta el punto que hoy es la mitad de entonces. Las esperanzas puestas al comienzo de cada ejercicio en el incremento tan necesario de las dotaciones presupuestarias para inversiones, se han venido tornando sistemáticamente en desilusiones. Prueba de ello es la evolución del esfuerzo inversor (Inv/PIB en %) y la consiguiente del Stock de capital público.
A salvo de opiniones mejor fundadas, para nosotros, la causa de esta situación hay que residenciarla en la decisión de cargar al máximo posible sobre la inversión el ajuste fiscal que imponen las condiciones del entorno político, hasta el punto de que el cierre económico del ejercicio 2016 tuvo lugar en el mes de julio; decisión que afectó notablemente a los Departamentos inversores.
Si tenemos en cuenta que los presupuestos por el momento están prorrogados y que los compromisos de gasto no pueden superar el 80%, llegamos a la conclusión de que la situación para la inversión “no pinta bien”, a no ser que pronto se aprueben los nuevos PGE y sean generosos, y eso ha de suceder lo antes posible, porque el proceso de contratación es largo. En cualquier caso podemos considerar que 2017 está perdido a efectos de ejecución de los nuevos contratos, si los hubiera, pero no cabe duda de que en este caso se reactivaría el sector al contar con cartera.
Todo esto tiene consecuencias en el ámbito del agua y afecta tanto a la construcción y servicios, como a la I+D+i.
España domina el arte de la construcción al poseer empresas y profesionales muy bien capacitados, que desde tiempo atrás han ido por el mundo demostrando su pericia, y también por el mismo motivo cuenta con un talento en I+D+i excepcional, de lo cual dan fe los resultados obtenidos allende nuestras fronteras por los distintos agentes que se dedican a estas labores; así en las convocatorias WATER y H 2020, 2014-2015, su papel ha sido muy meritorio, hasta el punto de que en las WATER España ocupa la primera posición.
Fuente: CDTI (Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial).
El sector del agua, por la alta especialización que requieren las infraestructuras, necesita de ambas actividades, construcción y conocimiento, que en muchos aspectos son interdependientes. Las empresas constructoras, si quieren ser competitivas, han de tener una base tecnológica muy potente que adquieren desarrollando proyectos de I+D+i, solas o en colaboración con el resto de los agentes, de ahí que sus vicisitudes afecten también a esos colaboradores y por tanto que las restricciones presupuestarias en inversión las sufran ambos subsectores, dado que la I+D+i es inversión, o lo que es lo mismo un gasto con retorno del que surge una nueva realidad.
Es importante cambiar la imagen social de ambos, pues las empresas constructoras se asientan sobre bases tecnológicas y los agentes del conocimiento consiguen resultados aplicados. Ni aquellas son meros ejecutores, ni estos sabios distraídos.
Esta penuria inversora tiene efectos directos sobre el empleo, la competitividad y el stock de capital público tan necesario para el progreso tanto económico como social. Se pierden puestos de trabajo, muchos de ellos cualificados, y sufren las infraestructuras.
Apenas se construyen nuevas y las dotaciones para conservación y mantenimiento son escasas. Las dos actividades son fuente de progreso y de ingresos para las empresas constructoras y las de I+D+i, por eso cuando escasea el trabajo reducen sus efectivos, tanto materiales como humanos, lo cual afecta a la labor de conseguir esas innovaciones tan importantes para que España no pierda capacidad y competitividad en materia de agua.
Lo que ahora no se gasta o mejor dicho se invierte, habrá que gastarlo incrementado en un futuro próximo. Si en una casa, léase infraestructura, no se atienden puntualmente las averías y desperfectos, lo que costaba x euros, pasado un tiempo costará varias veces esos x euros, existiendo el riesgo de perderla si las reparaciones se demoran mucho.
Como se observa en los gráficos anteriores, la inversión ha sido irregular a lo largo del tiempo y el valor del stock de capital público no se ha incrementado desde el año 2007. Estas circunstancias, se quiera o no, lastran la actividad de las empresas y el desarrollo económico y social del país. Aquellas no pueden planificar su actividad con el debido rigor, lo que provoca serios desajustes en sus recursos y por consiguiente en los humanos y el sistema pierde competitividad.
PTAR Pinedo.
El panorama enmarcado por la escasa licitación pública y la falta de desarrollo y regulación de las posibles formas de colaboración público-privada no es alentador. Es como una caja de Pandora de la que salen los males y en la que queda cautiva la esperanza.
Las pocas posibilidades de conseguir un contrato hacen que los precios ofertados estén fuera de mercado y su cumplimiento para el adjudicatario resulte penoso, cuando no ruinoso. En ello influyen los pliegos de cláusulas administrativas particulares que regulan la licitación del contrato y su posterior desarrollo.
Cuando hay un solo criterio de adjudicación, este es el precio o criterio objetivo y cuando existen varios, que es el caso más frecuente en nuestro ámbito, además de este operan los técnicos o subjetivos. A estos criterios que conforman el modelo de oferta técnica se han de ajustar las que presenten los licitadores, cuya valoración hacen técnicos que son peritos en la materia; valoración que atiende al grado de conocimiento del proyecto y de la propuesta o propuestas constructivas o en su caso del servicio.
Es fundamental seleccionar las mejores propuestas técnicas, porque son garantía del cumplimiento del contrato, y también que el dueño de la prestación no pague por ella más de lo debido, que es el precio del mercado, por eso hay que ponderar la valoración de las ofertas técnica y económica en función de la mayor o menor complejidad técnica de la obra o servicio en cuestión, y al efecto sería deseable que en los proyectos que requieren de mucha tecnología, la ponderación de la oferta técnica fuera muy superior a la económica; no es razonable que en estos casos lo técnico tenga menos valor que lo económico, tanto, que en algunos pliegos aquel vale 20 y lo económico 80.
Además, para desincentivar las bajas, los pliegos han de imponer requisitos de solvencia técnica y económica, definir un intervalo estricto de temeridad (ofertas presuntamente anormales) y aplicarla sin excepciones, y emplear fórmulas que definan umbrales de saciedad en función de los precios ofertados en la licitación. La solvencia sirve para no admitir las ofertas que no los cumplan y la temeridad y los umbrales para contener los precios, con el sano propósito de devolverlos a la normalidad.
Las ofertas económicamente más ventajosas no son necesariamente las más baratas. Así resulta de las Directivas 2014/24/UE sobre contratación pública y 2014/25/UE que regula la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, todavía no traspuestas a nuestro derecho interno; incluso puede haber casos en los que el precio venga definido y la adjudicación la decidan únicamente criterios técnicos. La cuestión es muy interesante pero rebasa los límites de este artículo, por eso vamos a concluir los comentarios sobre los precios ofrecidos en las licitaciones de obras y servicios, diciendo que el ahorro que los órganos de contratación logran no es tal, que nadie da euros a cambio de céntimos, y que se equivocan los que opinan que para evitar la posible corrupción debe imperar el precio, entre otras razones, porque siempre se puede diluir la subjetividad con los comités de expertos.
La nueva Ley de Contratos del Sector Público, ahora en trámite parlamentario, acogerá a las Directivas, que debieron estar traspuestas en 18 de abril de 2016.
La construcción, los servicios y la I+D+i, como hemos visto, están sufriendo año tras año por el descenso de la inversión y en consecuencia les afectan las mismas secuelas, de entre las cuales no son las menos importantes la pérdida de personal cualificado y de competitividad. El número de empresas que realizan I+D ha descendido un 33% entre los años 2008 y 2015.
La regulación y el desarrollo de la colaboración público-privada y de la compra pública de innovación serán bien acogidas, porque sin duda complementarán el déficit de inversión pública y activarán la I+D+i; cuestiones que tanto interesan al sector del agua.
La compra pública innovadora no es un nuevo tipo de contrato, pero servirá para incentivar la inversión y la innovación, ya que básicamente se trata de un procedimiento para conseguir productos innovadores que no existen en el mercado. La Administración hace públicas sus necesidades a corto, medio y largo plazo y las empresas se planifican y se pertrechan para dar cumplida respuesta a esas necesidades.
Las políticas de ciencia, tecnología e innovación de la Administración General del Estado (AGE) se conciben y desarrollan de acuerdo con la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación a través del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y del Plan Estatal de Innovación, a los que corresponde el desarrollo y financiación por la AGE de las actuaciones contenidas en la Estrategia Española de Ciencia y Tecnología y de Innovación 2013-2020, que define los grandes objetivos a alcanzar y los ámbitos de actuación de las Administraciones Públicas durante su vigencia, correspondiendo al Plan Estatal, que tiene carácter de estratégico, el desarrollo de los instrumentos destinados a financiar por parte de la AGE las actividades durante el periodo 2013-2016; por tanto al Plan Estatal - prorrogado por el Consejo de Ministros en su sesión de 30 de diciembre de 2016- corresponde la asignación de fondos públicos. Estas normas en su conjunto forman el bloque normativo que regula y desarrolla la planificación en el ámbito de la I+D+i.
En lo que respecta a las políticas hidráulicas, el bloque normativo de planificación, en cuya cabecera está la Ley de Aguas, lo forman el Plan Hidrológico (PH) y los Planes Hidrológicos de Cuenca (PPHH) aprobados en 2016.
En ambos casos, sin entrar a debatir lo acertado a no de la planificación propuesta, lo cierto es que la asignación de fondos no está ajustada a las demandas que resultan de los planes. Los Programas de Medidas propuestos en los PPHH no se pueden cumplir con las dotaciones presupuestarias del MAPAMA -Capítulo 6 del presupuesto de la D.G Agua en 2016: 420 M € y tampoco las actividades señaladas en el Plan Estatal de I+D+i.
Como se puede ver en la siguiente tabla, el porcentaje de los gastos totales internos en I+D (G) sobre el PIB está aún lejos de alcanzar el objetivo del 2%.
En varios países de la Europa comunitaria, este porcentaje de los gastos totales internos en I+D sobre el PIB ha sido claramente superior al español, alcanzándose una media para la Eurozona en 2010 del 1,99%.
Hay voluntad de hacer, pero falta inversión. Por eso es importante conseguir que la sociedad sepa y entienda lo que está sucediendo en estos ámbitos, con el fin de que comprenda que los recortes en ellos son tan importantes como los que se producen en educación, sanidad, etc., y ello, para que los poderes públicos reaccionen ante la presión social, lo que está justificado por el peso que el agua tiene, no solo en la economía, sino también en el medio ambiente, fuente de salud, bienestar y progreso.
Es esencial incrementar el capital público y para hacerlo se necesita dinero y unas instituciones modernas, que sean capaces de hacer una buena planificación técnica, libre de presiones políticas, y de desarrollar los planes, con el fin de que se ejecuten únicamente las inversiones necesarias. Solo así el gasto será eficiente. Esa modernidad requiere de una reforma de las Administraciones públicas, necesarias en su integridad, que las actualice.
