La nueva legislación pone al sector fotovoltaico en pie de guerra

En 2009, la adaptación al Real Decreto 1578/2008 –que provocó la parálisis total durante cinco meses para habilitar el Registro de Preasignación de Retribución (RPR)–, junto con la lentitud burocrática, el constante incumplimiento de los plazos establecidos en dicha norma por parte del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (MITyC), y la bajada de precio de los paneles solares (un 50%), fueron las causas con las que se explica la moratoria de facto sufrida durante ese año. Fruto de la inactividad en España, casi el 50% de las empresas del sector se vieron abocadas a buscar actividad en otros mercados, ofreciendo tanto servicios como productos, pero con mayor peso en el primer caso, reflejando la propia situación nacional: por ejemplo, en España los servicios absorben el 75% del empleo del sector.

Pero incluso así, el informe anual de ASIF —Asociación de la Industria Fotovoltaica— reflejaba que el mercado nacional se reactivó a finales de 2009 y se trabajó con normalidad hasta que, hacia el mes de marzo de 2010, el Ministerio de Industria comenzó a generar “incertidumbre y confusión sobre la aplicación de normas retroactivas”, según un comunicado de la asociación.

Esto, sumado a “la brutal campaña de desprestigio que desde hace muchos meses sufre la energía solar”, llevó a las entidades financieras a negarse en redondo a comprometer sus recursos en el mercado fotovoltaico nacional y en que los potenciales clientes “rechazaran la fotovoltaica”.

Y tras la incertidumbre, la decepción. El consejo de ministros del pasado 19 de noviembre de 2010 aprobaba una nueva ley, el RD 1565/2010, para la energía solar fotovoltaica. ASIF denunciaba que se había elaborado totalmente de espaldas al sector fotovoltaico —“hubo unas pseudonegociaciones en las que el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio nunca mostró voluntad de acuerdo con el sector”—y advertía que reduciría a casi la mitad el volumen del mercado solar en España. Entre las medidas incluidas en la nueva legislación, destaca una “súbita y brutal” reducción de tarifa del 45% para las plantas fotovoltaicas en suelo, lo que impedirá, según ASIF, la rentabilidad de esas instalaciones. “En consecuencia, el volumen total del mercado solar se reducirá casi un 50%, desde los 500 MW anuales previstos por la regulación hasta poco más de 250 MW”. Esta reducción del mercado, la cual rompía el pacto alcanzado hacía dos años entre el MITyC y el sector, se mantendrá hasta que los costes de la tecnología hayan bajado en la misma proporción, algo que llevará años en las regiones con menos irradiación del país.

Pero entonces, en el último consejo de ministros del año, se aprobó el Real Decreto-Ley 14/2010, pasado y publicado en el Boletín Oficial del Estado el día de Nochebuena. Los industriales del sector consideran que además de contener “disposiciones extraordinariamente perjudiciales para el sector fotovoltaico español y contrarias a nuestro orden jurídico constitucional”, conlleva una “quiebra de la legalidad”. La razón principal es que los ingresos de una instalación solar son, básicamente, el producto de multiplicar la tarifa fijada por el Gobierno por sus horas de operación. Por ello, cualquier alteración de estos dos factores supone un cambio en la rentabilidad final de dicha instalación. Sin embargo, ASIF denunciaba que “el MITyC considera que, aunque sea ilegal modificar retroactivamente la tarifa, no lo es introducir una limitación en el número de horas de operación”. Basándose en esta “abstracción mental”, el Gobierno aprobó la normativa “gravemente perjudicial para el sector, para los miles de inversores que han confiado en la seguridad jurídica del país y para la propia credibilidad de España, precisamente en un momento en que se halla muy cuestionada por la dureza de la crisis”.

Otra de las patronales del sector, AEF, la Asociación Empresarial Fotovoltaica, también tomó partido. Su presidente, Juan Laso, denunció el “contrasentido de legislar ahora estas medidas retroactivas cuando el Ministerio de Industria acaba de publicar el pasado 19 de noviembre el Real Decreto 1565/2010 que reduce sustancialmente a futuro las tarifas del sector fotovoltaico”. Según el portavoz de AEF, la industria asumió ya, como consecuencia de esta medida unos recortes de más de 600 millones de euros. “Si finalmente salen adelante ahora las medidas claramente retroactivas, los recortes para la fotovoltaica podrían llegar a casi 3.000 millones de euros en los próximos tres años, vulnerando cualquier principio de rentabilidad razonable”. Para Laso, es discriminatorio concentrar los recortes en la energía fotovoltaica, cuando supone el 10% de las renovables y cerca de un 3% de la producción eléctrica nacional.

Por su parte, el discurso de APPA, Asociación de Productores de Energías Renovables, iba en la misma línea que el de las otras patronales del sector. El presidente de la sección Fotovoltaica de la asociación, Javier García Breva, presidente a su vez de Fundación Renovables, acusaba a Industria de querer “no sólo paralizar la instalación de nuevos megavatios fotovoltaicos, algo que ya ha conseguido, sino que, con la amenaza de retroactividad, persigue acabar con cualquier atisbo de recuperación en el sector ahuyentando a los posibles inversores”. “Lo más grave, por su carácter disuasorio para los inversores, es la amenaza de retroactividad”, subrayó García Breva. “La retroactividad es romper la baraja, le pongan el disfraz que le pongan y es, de hecho, la peor campaña que se puede hacer contra la imagen y la credibilidad internacional de nuestro país. Ya sea disminuyendo la tarifa de las instalaciones en marcha como inventándose un límite máximo de horas anuales, la regulación con la que entraron las instalaciones a funcionar era la que era y el BOE lo publica el Gobierno, no el sector”, aseguró el presidente de la sección Fotovoltaica de APPA.

Ante este discurso común en defensa de sus intereses, las tres patronales representantes de los industriales del sector decidieron aunar esfuerzos para combatir este ataque institucional. En un comunicado común de este mismo enero, AEF, ASIF y APPA advertían del impacto socioeconómico del recorte de la actividad de las plantas fotovoltaicas que se desprende de los análisis y de las tomas de posición que han puesto de manifiesto diversas asociaciones profesionales, agrarias, energéticas e industriales a raíz de la decisión del Ministerio de Industria de introducir medidas retroactivas. Recordaban asimismo que según las últimas cifras de la Comisión Nacional de la Energía, de las 53.155 instalaciones afectadas por el Real Decreto-ley 14/2010, una sensible mayoría corresponde a colectivos socioeconómicos muy diseminados en todo el territorio nacional. Particularmente en aquellas Comunidades Autónomas en las que la tecnología solar fotovoltaica se ha convertido en un claro vector de inversión, crecimiento económico y desarrollo social. Este es el caso de Castilla-La Mancha, Andalucía, Extremadura, Castilla y León, Canarias, Comunidad Valenciana, Comunidad Foral de Navarra y Aragón. “Puesto que los dos tercios de las instalaciones fotovoltaicas existentes están en manos de particulares, de familias, hay más de 200.000 personas directamente afectadas por la nueva regulación que quiere aprobar el Gobierno”, señalan. La reacción popular que se desprende de las aproximadamente 10.000 cartas enviadas al Congreso por productores y allegados afectados por esta medida, expresa, según las tres asociaciones fotovoltaicas —AEF, ASIF y APPA—, la relevancia de las pérdidas económicas que podrían suponer para la economía de estos colectivos la aprobación por parte del Congreso de los Diputados del Real Decreto-Ley 14/2010.

Por ello, convocaron a sus socios en sendas asambleas extraordinarias, y aprobaron recurrir las normas ante los tribunales. Asimismo, el sector fotovoltaico español solicitó a la Junta de Portavoces del Congreso de los Diputados que, defendiendo la integridad y validez del orden constitucional español, incluyeran la votación del RD-L 14/10 en el orden del día de la sesión plenaria de los 24 y 25 de enero, al objeto de que “pueda ser inequívocamente rechazado”. Advirtieron también que la aprobación por parte del Congreso de los Diputados del Real Decreto-Ley 14/2010 “conllevará que los afectados presenten cientos de miles de recursos ante los tribunales hasta que haya sentencia firme. Atendiendo a la dilatada lista de espera del Tribunal Supremo, de unos tres años para este caso, pueden acumularse alrededor de 630.000 de recursos hasta que se dicte sentencia”. Un RD-L sólo puede ser recurrido directamente por el presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 diputados, 50 senadores o por los gobiernos y parlamentos de las comunidades autónomas. No obstante, los titulares de las más de 53.000 instalaciones fotovoltaicas afectadas por el RD-L 14/2010 pueden acudir a los tribunales para reclamar responsabilidad patrimonial a la Administración.

A pesar de las demandas de las asociaciones, el Congreso de los Diputados aprobó el Real Decreto-Ley 14/10. No obstante, la mayoría de los grupos políticos de la oposición que se comprometieron a reducir el impacto negativo de las decisiones ministeriales, sobre todo mediante la iniciativa de CIU y PNV para incluir medidas paliativas, como enmiendas, en la Ley de Economía Sostenible, que se debatirá en el Senado próximamente. AEF, ASIF y APPA demandan a todos los grupos políticos “un ejercicio de responsabilidad que impida la tendencia impuesta por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de truncar la apuesta que hizo por la energía solar fotovoltaica, hace sólo algo más de tres años, el mismo Gobierno socialista y que condujo a situar a España en un claro liderazgo mundial del sector”.

Además, uno de los caballos de batalla del sector es la imagen que la industria fotovoltaica española da al exterior: “Sólo en un clima de sentido común y de auténtica justicia se podría evitar, en las próximas semanas, el descrédito de España como país cumplidor de sus compromisos financieros y jurídicos nacionales e internacionales, que conduciría a las administraciones al incalculable riesgo de un proceso de recursos administrativos y denuncias, en el ámbito nacional y en el exterior, que atacaría las bases del principio de equidad y rigor en el buen Gobierno de los estados”. Por ello, las asociaciones fotovoltaicas apelan a los valores que defiende la Unión Europea: independencia energética, el desarrollo sostenible, la racionalización del mix energético, la seguridad jurídica, el futuro blindado ante la incertidumbre regulatoria y el uso racional de todas las energías. En este sentido, el Comisario Europeo de Energía, Günther Oettinger, hizo recientemente unas declaraciones en las que señala que los cambios retroactivos planteados por España no son aceptables, y que dan esperanza a las denuncias que, desde los servicios legales de las asociaciones, se realizarán ante la Comisión Europea por incumplimiento de la Directiva europea 2009/28/CE. España tenía que haber traspuesto a su legislación en diciembre la Directiva de renovables, algo que no ha hecho, e incumplirá sus objetivos de energías limpias para 2010, tal y como ha denunciado Günther Oettinger.