La infraestructura en la integración regional: la Red Transeuropea de Transportes

En los últimos años de la década de los ochenta la Comunidad Europea impulsó el proyecto de instauración de una red transeuropea de infraestructura de transporte. Los cambios socioeconómicos y la configuración de un nuevo escenario europeo –la consolidación del mercado interior, la globalización y liberalización de la economía, la internacionalización de las actividades, la incorporación de nuevos Estados miembros, el incremento de las relaciones con los países de Europa Oriental, así como la modificación de las pautas de comportamiento de las personas y de los procesos productivos– exigían la adaptación de la infraestructura de transporte a las nuevas exigencias del mercado.

En el Tratado de Maastricht se establecieran las bases de lo que sería la futura política de infraestructura de transporte, así como los instrumentos de financiación que permitirían su desarrollo, para terminar con un largo período de gestación que ha retrasado, sin lugar a dudas, el proceso de integración comunitaria y de vertebración del territorio europeo.

La Red Transeuropea de Transportes (TEN-T), propuesta en la Decisión 1692/96/CE, tenía por objetivo principal favorecer la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales, así como el acceso a dichas redes, al estar integrada por las diferentes redes de infraestructura –autopistas y carreteras de alta calidad, ferrocarril de alta velocidad, ferrocarril convencional, aeropuertos, puertos marítimos e interiores y transporte combinado–, así como por los diferentes sistemas de gestión del tráfico e información a los usuarios, y por los sistemas de localización y navegación (Sistema Galileo).

Principios de la Red Transeuropea

• Creación y desarrollo de enlaces e interconexiones que permitieran eliminar los cuellos de estrangulamiento, concluir los tramos pendientes y completar los grandes ejes.
• Creación y desarrollo de infraestructura de acceso a la red, a fin de permitir enlazar las regiones insulares, enclavadas y periféricas con las zonas centrales de la Unión.
• Optimización de la eficacia de la infraestructura existente.
• Integración de los diferentes modos de transporte.
• Consecución progresiva de la interconexión de las redes nacionales y la creación y mejora de los nudos de interconexión y de las plataformas intermodales.
• Consecución progresiva de la interoperabilidad de los componentes de la red.
• Integración de la dimensión medioambiental en la red.

La infraestructura propuesta que se iba a realizar hasta el año 2010 incorporaba, asimismo, los llamados 14 proyectos prioritarios aprobados en el Consejo Europeo de Essen de diciembre de 1994, e incluía, entre otras inversiones, la construcción de unos 23.000 kilómetros de líneas ferroviarias de alta velocidad y alrededor de 27.000 kilómetros de carreteras de gran capacidad. Su coste oscilaba entre 400.000 millones de euros y 500.000 millones de euros (de 1993), de los que alrededor del 50% correspondían al ferrocarril, el 40% a las carreteras y el 10% restante a los puertos, vías navegables y sistemas inteligentes de transporte.

Ante estas cifras no es extraño que la Comunidad, dentro de sus limitadas posibilidades, intentara colaborar en la financiación de la Red Transeuropea, al aportar ayuda no sólo con cargo al Fondo de Cohesión, del que se beneficiarían los cuatro países con una renta per cápita inferior al 90% de la media comunitaria (España, Grecia, Irlanda y Portugal), sino también a través del Fondo de Desarrollo Regional (Feder) y de la nueva línea presupuestaria TEN para Redes Transeuropeas.

Estas ayudas debían apalancar la financiación de la iniciativa privada y del sector público, este último sometido a la férrea disciplina presupuestaria que las condiciones de convergencia económica impuestas por la propia Unión exigía. Por otra parte, la Comisión admitía la posibilidad de que empresas o instituciones que actuaran en el ámbito del sector público, como por ejemplo las sociedades concesionarias, pudieran beneficiarse directamente de las aportaciones comunitarias y fomentaba, también, la participación privada a través de las Asociaciones Público-Privadas (APP o PPP). Las ayudas comunitarias, excluidos los préstamos BEI, ascendieron aproximadamente a 2.350 millones de euros al año.

Sin embargo, a finales de 2001, sólo se había realizado alrededor del 20% de la inversión prevista de la Red y quedaba mucho por hacer para su finalización en el año previsto (2010). Los mayores retrasos se concentraban en los 14 proyectos prioritarios, la mayor parte de ellos de carácter transnacional, debido principalmente a problemas financieros, a la escasa dotación de la línea presupuestaria TEN y a la dificultad de poner de acuerdo a los países afectados que seguían manteniendo posiciones nacionalistas.

Solamente se finalizaron tres proyectos: la línea ferroviaria para mercancías en Irlanda, el aeropuerto de Malpensa en Milán y el enlace fijo del Oresund entre Suecia y Dinamarca. Era necesario revisar este programa y a ello respondió, en gran parte, la Decisión 884/2004 que, junto al Reglamento 807/2004, modificaba y actualizaba la normativa hasta ese momento vigente. Ambas disposiciones han sido nuevamente modificadas para adaptarlas al nuevo marco financiero correspondiente al período 2007-2013.

Retos con horizonte 2020

El esquema director de proyectos de la Red Transeuropea de Transportes acabó perfilando 30 proyectos con horizonte en el 2020. Con independencia de los proyectos, la Decisión 884/2004/CE aprobada por el Consejo y el Parlamento incorporó una serie de conceptos y actuaciones para el impulso de la red:

• La configuración de grandes corredores comunitarios, incluyendo los proyectos prioritarios iniciales.
• El desarrollo de las llamadas “autopistas del mar”, cuyo objetivo es concentrar el transporte de mercancías en itinerarios logísticos de base marítima y crear líneas marítimas de transporte de mercancías, aunque pueden incluir transporte combinado de pasajeros y carga, a condición de que predomine el transporte de mercancías. Se las quiere dotar de la misma importancia que las autopistas terrestres o los ferrocarriles, con el fin de que constituyan una alternativa para la travesía de las barreras naturales, como en el caso de los Pirineos.
• La introducción del concepto de “proyectos de interés europeo”, calificación que pretende dar un trato prioritario a dichos proyectos en materia de financiación y autorización para su construcción.
• La creación de un mecanismo de coordinación comunitario, el “coordinador europeo” de uno o varios proyectos, que, con la participación de la Comisión, facilite la cooperación operativa y financiera entre los Estados miembros que participen en un proyecto transfronterizo.

En lo que respecta a España, lo anterior ha supuesto incorporar los dos proyectos prioritarios iniciales que tenían asignados dos nuevos proyectos: primero, una nueva travesía ferroviaria a través de los Pirineos centrales, cuyo trazado queda a discreción de España y Francia y cuya finalidad es dotar de mayor permeabilidad a la barrera pirenaica; y segundo, la interoperabilidad ferroviaria de la red ibérica de alta velocidad, que comprende el programa de la nueva red española de alta velocidad de ancho europeo.

El coste estimado para la nueva Red Transeuropea de Transporte propuesta es de 600.000 millones de euros hasta el año 2020. En el período 2007-2013, al coincidir con el nuevo período de perspectivas financieras de la UE, las inversiones previstas para los proyectos prioritarios se estiman en 160 mil millones de euros.

Estas cantidades exceden claramente las ayudas financieras que la Comisión destina a la cofinanciación de los proyectos, con cargo a su presupuesto, a través del Fondo de Cohesión, el Feder y la línea presupuestaria TEN, así como a las cantidades que los Estados miembros dedican a la Red Transeuropea de Transporte. De allí que la Comisión haya establecido líneas de actuación para facilitar la financiación de los proyectos que figuran en el Reglamento 680/2007, aprobado en junio de 2007, que determina las normas generales para la concesión de ayudas financieras comunitarias y la instauración de nuevos instrumentos financieros en el ámbito de la Red Transeuropea de Transporte.

Los aportes del Fondo de Cohesión, cuyo funcionamiento fue regulado inicialmente por el Reglamento 1164/94, constituyeron una importante fuente de financiación para la infraestructura de transporte durante el período 1994-1999, sobre todo en el caso de España, donde representaron, aproximadamente, un tercio de los recursos totales dedicados por las administraciones públicas a la inversión pública. El Reglamento 1264/99, que modificó el anterior, adaptándolo al marco presupuestario 2000-2006, introdujo algunas novedades significativas al permitir reducir las tasas de cofinanciación de los proyectos, con el fin de que los Estados miembros aumentaran el número de proyectos capaces de ser cofinanciados por la Unión Europea y la iniciativa privada participara en mayor grado en su financiación.

Las disposiciones anteriores fueron derogadas por el Reglamento 1084/2006 para adaptar el Fondo de Cohesión al nuevo período presupuestario 2007-2013. El importe dedicado al Fondo de Cohesión para el septenio vigente es muy superior al del período anterior, ya que ha pasado de 18.000 millones de euros a 72.000 millones, y su destino son los nuevos Estados miembros incorporados a la Unión Europea, a los que hay que añadir Grecia y Portugal, que siguen teniendo una renta per cápita inferior al 90% de la media comunitaria. Por consiguiente, España e Irlanda ya no figuran entre los Estados que pueden recibir financiación del Fondo de Cohesión, si bien España, como se ha dicho anteriormente, podrá beneficiarse de una pequeña partida transitoria que se le ha asignado para dicho período.

El segundo instrumento financiero creado por el Tratado de Maastricht, del que se benefician todos los Estados miembros, es la línea presupuestaria TEN, regulada por el Reglamento 2236/1995. Como formas de ayuda se establecieron las siguientes: cofinanciación (50%) de estudios, bonificaciones de intereses sobre préstamos concedidos por el BEI u otras entidades financieras, contribución a las primas de garantía de créditos del Fondo Europeo de Inversiones y subvenciones directas a las inversiones en casos debidamente justificados.

Con independencia de la forma de intervención, la ayuda no podía ser superior al 10% del coste de la inversión, cifra muy baja que ha limitado la participación de los sectores público y privado. Con independencia de ello, los 2.345 millones de euros –algo menos de 500 millones por año a repartir entre 15 países– asignados para el período presupuestario 1995- 1999, era una cantidad tan baja que no incitaba a los Estados miembros a construir los proyectos prioritarios, principalmente los transfronterizos cuyos costes de inversión eran muy elevados.

Con el fin de adaptarlo al marco presupuestario 2000-2006, el Reglamento 807/2004 introdujo algunas modificaciones, tales como elevar la tasa de cofinanciación al 20% del coste de inversión para aquellos proyectos singulares que se iniciaran antes del año 2010. Prácticamente se duplicó la asignación presupuestaria total, si bien por tratarse en este caso de un septenio, la cantidad media anual representó alrededor de 600 millones.

Ante el retraso que llevaba la construcción de los proyectos prioritarios y la necesidad de acelerar la integración de los nuevos Estados miembros, el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros manifestaron la necesidad de reforzar y adaptar los instrumentos financieros existentes, para aumentar, por una parte, la partida presupuestaria destinada a la Red Transeuropea de Transporte y, por otra, el nivel de cofinanciación comunitaria, previendo la posibilidad de elevarla para los proyectos transfronterizos y para aquéllos que atraviesen barreras naturales.

Dentro del marco de las nuevas perspectivas financieras de la Unión ampliada para el período 2007-2013, la cantidad asignada a la TEN-T fue de 8.013 millones de euros, equivalentes a unos 1.200 millones al año; prácticamente el doble de la correspondiente al septenio anterior y muy inferior a los más de 20.000 millones de euros que proponía la Comisión inicialmente.

Dado que la inversión necesaria para realizar los 30 proyectos prioritarios es del orden de 300.000 millones de euros, es evidente que la contribución comunitaria viene a representar alrededor del 3,2% de la inversión total, por lo que es necesario acudir a nuevos instrumentos financieros que sirvan de apalancamiento a la financiación de los Estados miembros y hagan atractiva la participación de la iniciativa privada. El nuevo Reglamento 680/2007, que sustituye al anteriormente mencionado, es el que determina las normas generales para la concesión de ayudas financieras comunitarias para proyectos de interés común en el ámbito de la Red Transeuropea de Transporte, y el que introduce nuevos instrumentos financieros.

Instrumentos de financiación

En cuanto a las formas y modalidades de las ayudas financieras, a continuación se destacan nuevos instrumentos que complementan a los que ya venían aplicándose en función de la normativa anterior:

• La creación de un instrumento de garantía de préstamos para proyectos de la TEN-T, emitida por el BEI, que cubre los riesgos de servicio de la deuda debidos a la insuficiencia de la demanda y a la correspondiente pérdida imprevista de ingresos durante el período inicial de explotación del proyecto. Este instrumento sólo se aplica a proyectos cuya viabilidad financiera se basa, total o parcialmente, en los ingresos, peajes u otras cantidades pagadas por los usuarios o beneficiarios, pagadas en su nombre. El fondo, en el que participan la Comisión y el BEI al 50%, asciende a EUR 1.000 millones capaces de apalancar alrededor de EUR 20.000 millones en el mercado de capitales.
• Las reducciones del tipo de interés por préstamos concedidos por el BEI u otras entidades públicas o privadas.
• Las subvenciones para trabajos en el marco de los sistemas de pagos por disponibilidad.
• La participación de la Comisión en capital de riesgo para fondos de inversión destinados, prioritariamente, a facilitar capital de riesgo para proyectos en los que la inversión del sector privado sea sustancial. Dicha participación no podrá superar el 1% de los recursos presupuestarios de la línea TEN-T.

Además, la tasa de cofinanciación ha aumentado con relación a la anteriomente existente. El máximo es el 20% del coste subvencionable y el 30% para los tramos transfronterizos, siempre que los Estados miembros implicados en el proyecto hayan ofrecido a la Comisión las garantías necesarias sobre la viabilidad financiera y el calendario de ejecución del proyecto.

Con independencia de los instrumentos financieros creados por el Tratado de Maastricht, la Unión Europea ha venido aplicando desde mediados de los años setenta una serie de instrumentos –los fondos estructurales– para canalizar las ayudas comunitarias destinadas a la política regional.

En este proceso cabe destacar el Reglamento 2083/93, el cual permitió asignar fondos regionales del Feder a proyectos de la Red Transeuropea de Transporte que contribuyeran al crecimiento del potencial económico y al desarrollo de las regiones.

En el contexto de la ampliación de la Unión Europea de 2004, ésta desarrolló la llamada Política Europea de Vecindad (PEV), cuyos objetivos eran: evitar la aparición de nuevas líneas divisorias entre la Unión ampliada y los nuevos países vecinos; consolidar la estabilidad de las democracias; y promover la paz, el desarrollo, la prosperidad, la seguridad y el bienestar para todos. Dicha política fue esbozada en una comunicación de la Comisión sobre una Europa más amplia en marzo de 2003, a la que siguió un documento estratégico más elaborado sobre la PEV, publicado en mayo de 2004 y completado, a finales de 2007, por una serie de propuestas de la Comisión para que la política pudiera ser reforzada.

La conexión de Europa con sus vecinos

Se han seleccionado cinco ejes para la conexión de la Unión Europea con sus países vecinos, los cuales no modifican las prioridades de la TEN-T. Por otra parte, dichas conexiones no incluyen las de los países vecinos con terceras naciones.

• Autopistas de los Mares, que enlazan las zonas del Mar Báltico, el Mar de Barents, el Océano Atlántico, el Mar Mediterráneo, el Mar Negro y el Mar Caspio, así como los países ribereños, con un prolongación a través del Canal de Suez al Mar Rojo.
• Eje Septentrional, que conecta la Unión Europea septentrional con Noruega al norte y con Bielorrusia y Rusia al este. También se prevé una conexión a la región de Barents entre Noruega y Rusia a través de Suecia y Finlandia.
• Eje Central, que enlaza el centro de la Unión Europea con Ucrania y el Mar Negro y, a través de una vía navegable, el Mar Caspio. También se incluyen una conexión directa de Ucrania con el ferrocarril transiberiano y un enlace de las vías navegables del Don y el Volga con el Mar Báltico.
• Eje Suroriental, que enlaza la Unión Europea con los Balcanes y Turquía, y luego con el Cáucaso meridional y el Mar Caspio, así como con oriente próximo hasta Egipto y el Mar Rojo.
• Eje Suroccidental, que conecta la Unión Europea suroccidental con Suiza y Marruecos, incluido el enlace transmagrebí entre Marruecos, Argelia y Túnez y suprolongación a Egipto.

Para poder llevar a término este ambicioso plan es imprescindible la intervención de las instituciones financieras internacionales, tales como el BEI, el BERD y el Banco Mundial, así como la participación del sector privado, ya que los presupuestos nacionales resultan insuficientes para poder atender la financiación requerida. En este sentido, cabe destacar la actuación de la Unión Europea. En el nuevo marco presupuestario para el período 2007-2013, ha creado el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA), que proporcionará ayuda financiera a los países vecinos, e incluye apoyo a las instituciones financieras que concedan préstamos mediante un “mecanismo de inversión de vecindad” y apoyo a la aplicación de medidas horizontales.