Beneficios sociales del Modelo de Concesión en la gestión de Carreteras

El estudio 'Beneficios sociales del Modelo de Concesión en la gestión de Carreteras', elaborado por la Universidad Politécnica de Madrid, evidencia que, en muchas ocasiones, el modelo de Colaboración Público-Privada (los PPP) ofrecen más beneficios sociales y son más económicos que financiar los proyectos con cargo al presupuesto público.

El estudio 'Beneficios sociales del Modelo de Concesión en la gestión de Carreteras', elaborado por la Universidad Politécnica de Madrid, y presentado por el catedrático José Manuel Vassallo en la jornada 'Construyendo un Futuro sostenible; Diálogos para la recuperación Económica', organizada por Prisa y patrocinado por Seopan, Deloitte y Tecniberia, compara, en primer lugar, el modelo PPP frente al de gestión pública, contrastando el beneficio social inducido, y resaltando los siguientes beneficios que el modelo de Colaboración Público-Privada (PPP) aporta frente a la financiación por la vía del presupuesto público:

a. El adelantamiento de los beneficios sociales cuando hay restricción presupuestaria. Si se retrasa el desarrollo de las infraestructuras viarias, se retrasan también los beneficios inherentes a las mismas, como, por ejemplo, el ahorro en combustible, el tiempo de los desplazamientos o la mejora de la seguridad vial.

b. La eficiencia derivada de la integración del ciclo de proyecto. En los PPP las fases del ciclo de vida de un proyecto (diseño, construcción, mantenimiento y explotación) son desarrolladas por una misma empresa, que puede así optimizar los recursos con una visión global e integrada frente a la estructura desagregada en la que cada hito del ciclo de vida se adjudica a una empresa distinta, con la consiguiente pérdida de eficiencia.

c. La eficiencia derivada de la gestión y asignación de los riesgos. La traslación a la empresa colaboradora de los riesgos del proyecto que debe asumir razonablemente garantiza que ésta tenga un incentivo para mejorar la gestión, lo que redundará en ahorros de costes y mayores beneficios que recaerán en toda la sociedad.

d. Los incentivos para ajustarse a los plazos y presupuestos originalmente establecidos. El juego de los premios o penalizaciones contractualmente fijados opera como un estímulo para el cumplimiento de los plazos por parte de la empresa concesionaria.

e. La mejora de calidad de servicio a los usuarios. El modelo PPP permite vincular contractualmente la calidad de servicio a los ingresos de la empresa concesionaria, de tal forma que preservar la calidad se convierte en un objetivo primordial de este tipo de contratos. Además, ello elimina incentivos adversos para la Administración Pública en términos de auto exigencia, cumplimiento y transparencia en su doble faceta de supervisora y prestadora del servicio en la alternativa de gestión directa del presupuesto público.

f. La mejora de la seguridad vial. El modelo de PPP influye positivamente sobre la seguridad principalmente porque los concesionarios están obligados a mantener las carreteras por encima de unos determinados estándares de calidad, lo que no ocurre en las carreteras gestionadas directamente por la Administración, que presentan niveles de calidad inferiores sin que se derive por ello penalizaciones.

g. Incentivos a la innovación. La participación del sector privado en contratos de gestión de infraestructuras de largo plazo basados en objetivos sociales potencia la capacidad de innovación debido a que para diferenciarse de los competidores es indispensable plantear soluciones nuevas que reduzcan los costes del ciclo de vida del proyecto y maximicen los ingresos.

h. Menores costes de transacción: reducción del número de contratos a gestionar por el sector público. Una de las grandes ventajas del modelo de PPP frente al de gestión pública es que le permite a la Administración reducir el número de contratos que tiene que licitar y gestionar. El estudio concluye que, para licitaciones de contratos de conservación extraordinaria de carreteras a lo largo de 20 años, por cada contrato licitado en el modelo PPP harían falta 11 contratos por el procedimiento de gestión pública.

i. Retorno fiscal. En numerosas ocasiones los impuestos tienen un peso importante sobre la inversión inicial. Este hecho genera un retorno a las administraciones a lo largo de la vida de la infraestructura que difiere del percibido en caso de optar por la vía de provisión tradicional.

j. Equidad intergeneracional. Repartir la inversión a lo largo de su vida útil de forma que su pago no recaiga exclusivamente en la generación de contribuyentes que ve construir la obra resulta una distribución más equitativa del coste de la infraestructura.

En segundo lugar, el estudio fundamenta cómo contabilizar correctamente para la sociedad el coste financiero de los proyectos de Colaboración Público-Privada. Una de las críticas más comunes a los contratos de concesión es que acaban resultando mucho más caros debido al impacto del coste financiero. Sin embargo, este cálculo es extremadamente simplista porque parte de cuatro errores que se analizan en el estudio:

a. Obviar que parte de los pagos de administraciones y usuarios revierten a la sociedad a través de los impuestos,

b. Considerar que para la sociedad los costes y beneficios tienen una misma valoración a lo largo de los años del proyecto,

c. Suponer que los fondos públicos no tienen coste de oportunidad; o, en otras palabras, que el dinero público disponible es ilimitado, lo que lleva a ignorar la pérdida de beneficios sociales en la que se incurre al retrasar un proyecto,

d. No considerar que en un contrato de concesión el coste financiero es un reflejo de los riesgos transferidos al sector privado.

Corrigiendo estos errores, el estudio evidencia que el modelo de financiación privada no solo no es más costoso, sino que, en muchas ocasiones, será más económico que financiarlo con cargo al presupuesto público.

En tercer lugar, el estudio aplica el planteamiento expuesto anteriormente a un caso práctico real para mostrar los beneficios que supone afrontar un proyecto a través de un esquema PPP frente a hacerlo mediante contratación de obra y mantenimiento con cargo al presupuesto público. El supuesto elegido, por su alta rentabilidad social, consiste en cerrar la M-30 en Madrid por el Norte mediante dos túneles unidireccionales de 4,80 km de longitud, que enlazarían directamente la Av. de la Ilustración a la altura de la Glorieta del Pintor Salvador Maella con la Av. de La Paz en su tramo norte (Nudo de la Paloma). El itinerario norte de la M-30 entre ambos puntos vería reducidos sus tiempos de recorrido en hora punta de los 25-30 minutos actuales a menos de 4 minutos, induciendo al cabo de 30 años un beneficio social de 5.704 millones de euros, más de cuatro veces superior al coste económico de la infraestructura.

El método consiste también en calcular para cada uno de los dos esquemas (presupuesto público vs. concesión) el beneficio social global generado (para los usuarios y el resto de la sociedad) menos los costes que tendría para la Administración en el período del proyecto, actualizados al año de origen mediante el cálculo del VAN descontado a la tasa social de descuento. El análisis es muy similar al planteamiento de Value for Money que utilizan muchas administraciones para valorar sus proyectos, con la peculiaridad de que se incluyen también los beneficios generados a la sociedad.

Con excepción de dos escenarios -sobre un total de 27 analizados-, altamente improbables, concluye que en la medida en que: i) el coste financiero de la concesión sea menor, ii) la Administración experimente mayores retrasos en realizar la infraestructura por problemas presupuestarios, y iii) la eficiencia del sector privado en la gestión de los riesgos transferidos sea mayor, el modelo PPP generará mayores ganancias para la sociedad que el modelo presupuestario tradicional.

Finalmente, el estudio aborda el supuesto de la eventual implantación del pago por uso en la red de carreteras de alta capacidad de España, a fin de valorar las ventajas e inconvenientes que podría tener la gestión privada a través de concesión frente a la gestión por parte de una Entidad Pública Empresarial. El estudio concluye que la creación de una Entidad Pública Empresarial generadora de ingresos que pudiera gestionar la red de carreteras con base a contratos convencionales y descartando el modelo PPP, presenta problemas muy similares, y en algún caso aún mayores, a los del modelo presupuestario convencional, sin olvidar que, tal y como han puesto de manifiesto los tribunales de cuentas español y europeo, las inversiones llevadas a cabo por estas entidades están sometidas a importantes sobrecostes y retrasos frente a otros procedimientos de contratación.