La ley de la UE sobre la madera ilegal: su verdadero significado

La ITL se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 12 de noviembre de 2010 y deberá estar totalmente implantada en marzo de 2013. Hasta ahora, lo publicado en los medios ha sido, en el mejor de los casos, impreciso o ambiguo y, en ciertas ocasiones, totalmente incorrecto. Incluso la página web oficial de la Unión Europea malinterpreta la ley. El 3 de diciembre de 2010, europa.eu publicó un comunicado de prensa en el que se afirmaba que “los operadores de la UE que vendan, en primera instancia, madera y productos de madera en el mercado europeo – tanto si proceden de la UE como si son importados – tendrán que saber de dónde viene su madera”. No es de extrañar, por lo tanto, que en artículos de prensa posteriores se afirmara, incorrectamente, que la ITL requiere la plena trazabilidad de toda la madera hasta el bosque de origen con el fin de verificar su legalidad.

Sin embargo, las conversaciones que he mantenido recientemente con funcionarios de la UE en Bruselas apuntan a que la realidad es mucho más sutil y compleja. De hecho, la evaluación del riesgo es un aspecto fundamental de la ley. Los importadores europeos sólo tendrán que identificar el origen en la medida en la que ello sea necesario para poder llevar a cabo una evaluación creíble del riesgo de tala ilegal. Si la madera procede de una región específica en la que existan evidencias claras, objetivas y actualizadas que permitan demostrar que el riesgo de explotación ilegal es insignificante, sólo será necesario rastrear la madera hasta esa región. En algunos casos las regiones de riesgo insignificante pueden abarcar países enteros.

Pero para comprender totalmente la ley es necesario retroceder algunos pasos. Es importante, por ejemplo, resaltar que la ley no impone ningún nuevo requisito de documentación a la madera en el punto de entrada a la UE. Las autoridades aduaneras europeas no solicitarán ningún nuevo certificado o licencia de legalidad. En cambio, la ITL impone nuevas obligaciones a las entidades dedicadas al comercio de madera dentro de la UE. La ley divide estas entidades en dos categorías distintas denominadas ‘operadores’ y ‘comerciantes’, cada una de ellas con una serie de obligaciones distintas.

Los ‘operadores’ son aquellas personas u organizaciones que introducen, “en primera instancia”, la madera en el mercado de la UE. Entre ellos se incluyen los gestores de explotaciones forestales que venden directamente la madera talada en la UE. También incluye a los importadores de madera y de productos elaborados y semielaborados de madera. Sobre los operadores será sobre quienes recaiga la mayor parte de la responsabilidad de cumplir la ley ITL.

Sólo los operadores podrán ser objeto de acciones legales como consecuencia de los artículos de “prohibición” de la ley. Estos artículos convierten en delito la colocación, en el mercado interno de la UE, de madera talada ilegalmente bajo las leyes de cualquier país. La prohibición no invierte la “carga de la prueba” es decir, los operadores son inocentes hasta que se demuestre lo contrario. Para poder iniciar acciones legales en virtud de lo contemplado en este artículo de la ley, las autoridades europeas son las únicas responsables de demostrar que un producto de madera concreto procede de un origen ilegal. Así pues, los artículos de “prohibición” de la ley no imponen ninguna obligación a los operadores en el sentido de demostrar positivamente la legalidad de la madera antes de proceder a su venta en la UE.

Los artículos de “prohibición”, sin embargo, si supondrán un fuerte incentivo para que los operadores implementen de manera efectiva otro conjunto de artículos relacionados con el “sistema de diligencia debida”. Este sistema es bastante similar a los descritos en las normas ISO9001 o ISO14001 y tiene un único objetivo: asegurar que el riesgo de que cualquier madera proceda de una fuente ilegal es insignificante. Todas las compras de madera deberán estar respaldadas por documentación que identifique, como mínimo, el país de la tala, la especie, la cantidad y, “donde sea apropiado”, la región de origen y/o la “concesión de tala”. El sistema también debe asegurar el acceso a “documentos u otra información que indiquen el cumplimiento [legal]”. Debe haber procedimientos que, basándose en esta información, permitan al operador evaluar el riesgo de colocar madera procedente de talas ilegales en el mercado. También debe haber procedimientos para mitigar de manera efectiva los riesgos que no se hayan calificado como “insignificantes”.

Esto en la práctica significa que, probablemente, los importadores de la UE tendrán que exigir certificados de terceras partes independientes que verifiquen que la madera procede de un bosque específico sujeto a prácticas de explotación legales. Así será para todos los envíos procedentes de, por ejemplo, Indonesia o la Amazonía brasileña, donde estudios independientes sugieren que al menos un tercio de la madera procede de fuentes ilegales.

Por otra parte, los importadores de la UE tan sólo podrían necesitar una garantía fiable de la región de origen si pudiera demostrarse que el riesgo de tala ilegal en dicha región es insignificante. Éste sería el caso, por ejemplo, para los productos de madera de frondosas estadounidenses. En 2008, la American Hardwood Export Council (Ahec) (la asociación americana para la promoción de madera de frondosas estadounidenses) encargó el estudio Seneca Creek que, probablemente, sea la evaluación de riesgo de tala ilegal más completa que se ha efectuado en cualquier lugar del mundo hasta la fecha. Este estudio proporciona evidencias objetivas, independientes y revisadas por pares que demuestran que el riesgo de que cualquier madera de frondosas de los Estados Unidos proceda de un origen ilegal, es inferior al 1%.

Por lo tanto, en el caso de las maderas de frondosas estadounidenses, la combinación de los resultados del estudio Seneca Creek y los documentos de envío existentes, como por ejemplo las facturas de los exportadores, los certificados fitosanitarios y los formularios de Declaración de Exportación del Expedidor estadounidense, en los que se identifica de manera precisa la especie, el tipo de producto, la cantidad y el origen estadounidense del producto, deberían ser suficiente para demostrar lo insignificante del riesgo y para satisfacer los requisitos de documentación de la ITL.

La ITL especifica que el riesgo también podría considerarse “insignificante” y no habría necesidad de otras medidas de reducción del riesgo por parte de los operadores en el caso de la madera suministrada bajo la legislación Cites o con una de las denominadas ‘Licencias VPA’ (Voluntary Partnership Agreement-VPA), que acreditan que la madera procede de un país que ha suscrito un Acuerdo de Asociación Voluntaria con la UE para impedir la entrada de madera ilegal en las cadenas de suministro. La ley también reconoce que deben “tenerse en cuenta” los sistemas de certificación existentes, como por ejemplo FSC o PEFC, en los procedimientos de evaluación del riesgo.

Otra característica de la ITL es que reconoce que es posible que muchos de los operadores más pequeños no dispongan de la capacidad necesaria para desarrollar sus propios procedimientos de diligencia debida y que prefieran trabajar en un sistema de grupos. Las asociaciones comerciales u organizaciones medioambientales no gubernamentales que imponen Códigos de Conducta y Políticas de Compra Responsable a sus empresas asociadas podrían solicitar a la Comisión Europea que se las reconociera como organizaciones supervisoras. Si así se hiciera, este tipo de asociaciones se encargarían de verificar el cumplimiento por parte de sus asociados del sistema de diligencia debida.

En comparación con las de los ‘operadores’, las responsabilidades impuestas por la ITL a los ‘comerciantes’ son mucho menos onerosas. Los ‘comerciantes’ son personas u organizaciones que ocupan posiciones subsiguientes a las de los ‘operadores’ en la cadena de suministro de la madera. Incluyen a comerciantes, fabricantes y minoristas de la Unión Europea que no talan o importan madera directamente a la UE.

Los comerciantes no están sujetos ni a los artículos de “prohibición” ni a los del “sistema de diligencia debida” de la ley. Sólo están sujetos a una “obligación de trazabilidad” que les exige poder identificar a sus proveedores y compradores inmediatos. Para el cumplimiento de este requisito, puede bastar con el uso de la documentación financiera existente, como por ejemplo facturas de compra y de venta. El objetivo es simplemente facilitar la identificación del operador de la UE que colocó, en primera instancia, la madera en el mercado de la UE en el caso de que se cuestionara el origen legal de dicha madera.