Primer año del PEPAC 2023-2027: Nuevos retos y adaptación al cambio

Finalizado el primer año de aplicación del PEPAC y en el momento en que los perceptores están recibiendo el importe de las ayudas solicitadas, procede hacer balance del mismo.

La puesta en marcha de esta reforma en la campaña 2022-2023 ha coincidido con un año complicado, continuación de dos importantes hechos acaecidos en 2022 y que no presentan atisbo alguno de que su final esté por llegar: la guerra de Ucrania y la sequía meteorológica, ahora también hidrológica, que afecta a buena parte de España.

Los impactos económicos de estos sucesos en la agricultura han sido evidentes y se han traducido en una revolución de la estructura de costes y de ingresos de las explotaciones agrícolas y ganaderas españolas.

Los avances, aún provisionales, de la Renta Agraria basados en los datos de la Contabilidad Agraria de España en 2023 muestran el aumento del valor de la producción y de la renta agraria (10%) que se fundamentaría principalmente en la subida de los precios de los productos y en el descenso de los costes de producción tras los máximos registrados en 2022, en el que la renta sufrió un retroceso del 4% en términos constantes.

No obstante, a falta de datos sectoriales y estructurales recientes, hay que señalar que el efecto de la subida ha sido dispar, en función de la dimensión económica y de la orientación productiva de las explotaciones. La revisión realizada de los datos de la Red Contable Agraria Nacional muestra como desde el año 2018 hasta 2021 se han polarizado los resultados económicos de las explotaciones en España, favoreciendo el efecto positivo en la renta de las economías de escala a las explotaciones de mayor dimensión económica (mayor de 500 UDEs) y a las orientaciones técnico-productivas más intensivas (granívoros y hortícolas) (ver figura).

Este análisis por estratos de explotación y sectores nos indica que debemos de ser prudentes a la hora de obtener conclusiones sobre la evolución del sector y la incidencia de las ayudas de la PAC en la amortiguación de los impactos de los sucesos acaecidos en 2023. Claramente se están detectando dos velocidades en la evolución de los resultados económicos de las explotaciones.

A este hecho hay que añadir las consecuencias de los sucesos vividos en los últimos años relacionados con la visibilización de los impactos de la agricultura, fundamentalmente la más intensiva, en los ecosistemas de alto valor ambiental como son el Parque Nacional de Doñana o el Espacio Protegido del Mar Menor, lo que ha supuesto una mayor sensibilización de la ciudadanía hacía estos sucesos. Este hecho añade mayor complejidad al análisis, pues los aspectos ambientales medidos mediante indicadores de calidad ambiental forman parte fundamental del balance realizado para valorar el comportamiento global del sector agrícola y ganadero.

Los indicadores de carácter social que reflejan la evolución del problema de abandono rural y el despoblamiento, la falta de relevo generacional, de acceso a recursos productivos, fundamentalmente la tierra, analizados todos ellos con perspectiva de género, son aspectos claves a incluir en esta valoración, si bien esta requiere más tiempo, reflexión y esfuerzo metodológico para extraer conclusiones válidas.

La superficie total acogida a los eco regímenes es de 20,6 millones de hectáreas y representa el 92% del total de la superficie declarada en la solicitud única, porcentaje superior al planificado en el PEPAC

En este contexto se ha puesto en marcha el Plan Estratégico de la PAC (PEPAC) con una validez, en principio, hasta 2027. Las principales novedades para este periodo son: la inclusión de los eco regímenes (programa de prácticas agrarias de aplicación voluntaria con fines ambientales y de acción contra el cambio climático), la condicionalidad reforzada (que incluye como obligatorias las prácticas que encerraba el antiguo “greening”, ahora BCAM 7 y 8), el pago redistributivo que trata de equilibrar el reparto de las ayudas entre explotaciones y un límite máximo a la ayuda básica a la renta que puede recibir una explotación. Además, en 2024 se introducen instrumentos del todo novedosos como es la condicionalidad social y la adopción de forma voluntaria del cuaderno digital en la explotación, que será obligatorio a partir de 2025.

En la mayor parte de las Comunidades Autónomas (CC AA) y justificado por las bajas precipitaciones generalizadas, el MAPA ha autorizado a flexibilizar algunos requisitos en el cumplimiento de ciertas prácticas agrarias ligadas a los eco regímenes y a la BCAM 6 y 7: rebaja a 90 los días de pastoreo que exige el eco régimen de pastoreo extensivo; permisividad en la realización de laboreo vertical superficial para el mantenimiento de cubiertas vegetales vivas que afecta a los eco regímenes de siembra directa y mantenimiento de cubiertas vegetales, o reducción al 25% la superficie rotada y al 5% la cultivada con especies mejorantes que afecta al eco régimen de rotaciones.

Estas flexibilidades han permitido la viabilidad de algunas prácticas, facilitando la acogida a estos eco regímenes. Con el inicio de la nueva campaña y sin ningún atisbo de cambio sustancial en la meteorología, cabe preguntarse en qué medida estas flexibilizaciones han venido para quedarse, especialmente en regiones más afectadas por la sequía como es Andalucía o las regiones del Levante y Cataluña.

A pesar de esta flexibilización, continúan las discrepancias por parte de expertos sobre la idoneidad del diseño de ciertas medidas dada las dificultades de implementación en determinados territorios y sistemas productivos. El eco régimen relativo a las cubiertas vegetales (vivas o inertes) en cultivos leñosos es el que más debate ha generado y en consecuencia ha presentado un grado de acogida del 43%, algo menor que el resto de eco regímenes (ver Tabla 1).

Los números recientemente publicados por el FEGA en relación con la aplicación del PEPAC en 2023 muestran que 622.404 agricultores y ganaderos han presentado la solicitud única de ayudas sumando 22,2 millones de hectáreas declaradas. Ello supone un 3,95% menos de solicitudes respecto al año anterior, si bien la superficie se mantiene estable. Estos datos confirman el afianzamiento de la tendencia hacía un menor número de explotaciones a costa de aumentar el tamaño de las mismas.

El 75% de los agricultores ha solicitado alguno de los eco regímenes, lo que evidencia la gran acogida de esta nueva medida. La superficie total acogida es de 20,6 millones de hectáreas y representa el 92% del total de la superficie declarada en la solicitud única, porcentaje superior al planificado en el PEPAC.

A día de hoy, es prematuro sacar alguna conclusión válida sobre los beneficios ambientales de los eco regímenes, pero es innegable que un incremento de las superficies de cultivos leñosos con cubiertas espontáneas o inertes, alcanzando 2,4 millones de hectáreas frente a 1,3 millones de los últimos 5 años, puede tener efectos positivos en la erosión frenando la pérdida de suelo fértil.

Además, 8,3 millones de hectáreas se han destinado al mantenimiento de pastos ganaderos extensivos con espacios para biodiversidad, representando casi la totalidad de la superficie nacional de pasto según la encuesta de superficie y rendimientos del MAPA (ESYRCE 2023).

En 5,4 millones de hectáreas se han realizado rotaciones con especies mejorantes, incluyendo leguminosas en estas rotaciones, y aproximadamente 1,4 millones de hectáreas se han acogido a la práctica de siembra directa. Ambas practicas según ESYRCE 2023 representan el 62% de la superficie arable del país.

Por último, siguiendo con esta comparativa que se refleja en la tabla, 3 millones de hectáreas se encuentran acogidas a la práctica de espacios agrícolas para la preservación de la biodiversidad, representando casi el 27% de las tierras arables según la misma encuesta (Tabla 1). No hay duda de que la inclusión de estas prácticas tendrá efectos ambientales beneficiosos en el futuro, a expensas de realizar una evaluación sobre el terreno, cuantificando a través de indicadores la captura de carbono o conservación de la biodiversidad, entre otros efectos.

Los datos de solicitud a los eco regímenes de forma global por CC AA queda recogida en la tabla 2. Contando con la provisionalidad de estos datos, podemos concluir con la gran acogida de los eco regímenes en Aragón, Cantabria, Extremadura y Castilla León con porcentajes de acogida superiores al 50%. El resto de las regiones muestran un grado de acogida en torno al 50%. Las regiones como menor dependencia de las ayudas directas como Murcia y Comunidad Valenciana muestran porcentajes del 17% y 27%, respectivamente. Sorprende el caso de Galicia, con un porcentaje de acogida del 25% teniendo en cuenta el peso que tiene la superficie de pasto húmedo en la región (la acogida al eco regimen de pasto extensivo no llega al 49%).

Tabla 2. Grado de acogida a los eco regímenes por CC AA. (Fuente: elaboración propia con datos FEGA y ESYRCE, 2023)

Estas cifras ciertamente alentadoras no terminan de encajar con el desconcierto que muestran buena parte de los agricultores, pues han afrontado en las peores condiciones económicas y meteorológicas la inclusión de prácticas agrícolas (muchas de ellas novedosas para ellos) con una finalidad ambiental, a menudo supeditando los objetivos productivos. En los próximos años cabe analizar este tradeoff con rigor pues es la cuestión que suscita mayor debate.

Actualmente, ambas partes se encuentran inmersas en un proceso de adaptación tecnológica que permitirá en un futuro contar con un conjunto de bases de datos y registros administrativos interconectados con la información de las explotaciones agrarias de España (SIEX). En principio, el tiempo dirá, SIEX debería contribuir a la simplificación de los trámites que deben cumplir agricultores y ganaderos y a una gestión más eficiente de las explotaciones y de la PAC. Además, SIEX tiene la capacidad de generar una gran fuente de microdatos clave para construir indicadores ambientales, económicos y seguramente sociales (una vez entre en vigor la condicionalidad social), para realizar un análisis en profundidad de los efectos del PEPAC en la sostenibilidad de las explotaciones perceptoras de ayudas.

La creciente presión administrativa y el acceso a la digitalización puede ser un factor limitante para la continuidad de las explotaciones pequeñas y medianas menos profesionalizadas

Es poca aún la información de la que se dispone para hacer una valoración rigurosa de la aplicación del PEPAC en su primer año. La flexibilización de los requisitos de los eco regímenes, la relajación de los costes de producción junto con la leve subida de los precios de los productos agrícolas y ganaderos, ha permitido que un año que en principio se presentaba como complicado por haber soportado temperaturas récord y una falta de precipitaciones sin precedentes en muchas regiones, ofrezca un balance global relativamente positivo.

A día de hoy, el año 2024 se presenta también complicado ya que, por una parte, la continuidad de la sequía hidrológica podría mermar la producción del regadío y, por otra, la crisis geopolítica global que se ha extendido a Oriente Medio puede marcar el devenir de los costes de los insumos y las “commodities”.

No obstante, es necesario hacer un análisis más detallado para tener una valoración más certera de los efectos, por ejemplo en las explotaciones menos profesionalizadas del estrato pequeño y mediano y orientada a producciones menos rentables. Se trata de saber cómo están afrontando este proceso de cambio. La creciente presión administrativa que soportan y el acceso a la digitalización puede ser un factor limitante para su continuidad.

El efecto redistributivo de la Ayuda Básica a la Renta que constituye el grueso de las ayudas directas recibidas por las explotaciones, junto con la aplicación generalizada de los eco regímenes debería ser el colchón necesario para que las explotaciones menos competitivas no se queden fuera de juego, considerando el gran coste social y ambiental que ello implica. Se trata en definitiva de valorar en términos de sostenibilidad agraria y rural, el coste de mantener actividad agraria de dos velocidades, así como el papel que juega el PEPAC en este proceso.

Artículo basado en los trabajos realizados por el CSIC en el marco del Convenio CSIC-MAPA de apoyo a la Evaluación del PEPAC