Impacto del futuro reglamento de máquinas en el sector de la construcción

El pasado 18 de noviembre se celebró en Zaragoza, en el marco de la decimoctava edición de la feria Smopyc, la jornada técnica 'Impacto del futuro reglamento de máquinas en el sector de la construcción', que fue organizada por Anmopyc con el apoyo de UNE y de la que tuve el placer de ser su moderador.

Con esta jornada se pretendía divulgar la propuesta de la Comisión Europea sobre el nuevo reglamento relativo a las máquinas y los principales cambios que se pretenden introducir respecto a la Directiva 2006/42/CE, así como conocer la postura de las diferentes partes interesadas de la industria sobre tales cambios.

Cerca de un centenar de personas asistieron a esta jornada, lo que da una idea del interés que suscita esta normativa entre fabricantes y usuarios de maquinaria de construcción.

En el presente artículo se va a ofrecer un resumen de los principales cambios que se trataron durante la jornada, en especial la evaluación de la conformidad por terceros, la clasificación de máquinas de 'alto riesgo', el empoderamiento de la Comisión Europea para elaborar especificaciones técnicas, la definición de inteligencia artificial, el concepto de modificación sustancial, la documentación digital, los plazos relativos a la entrada en vigor y la duración del período transitorio.

La jornada fue inaugurada por Rogelio Cuairán, director general de Feria de Zaragoza, quien mostró su satisfacción con la organización de esta jornada en Smopyc, ya que brinda una excelente oportunidad para poder dar a conocer y clarificar entre los profesionales del sector el futuro reglamento que regulará la comercialización de la maquinaria de construcción en la UE.

Cerca de un centenar de personas asistieron a la jornada 'Impacto del futuro reglamento de máquinas en el sector de la construcción', celebrada en el marco de Smopyc 2021.

Riccardo Viaggi, secretario general de CECE (Committee of European Construction Equipment), abrió la jornada centrando su ponencia en exponer qué espera la industria europea de maquinaria de construcción con esta revisión de la Directiva de máquinas y cuál es la postura respecto a la propuesta de la Comisión.

La primera de las dos mesas redondas tuvo por título 'Implicaciones técnicas y legales del futuro reglamento de máquinas' y estuvo integrada por Elena García, jefa de Servicio en la Subdirección General de Calidad y Seguridad Industrial en el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, Francisco Luis Arribas, gestor de proyectos de Maquinaria y Sistemas Industriales en UNE, y Miguel Blanco, técnico en Desarrollo de Certificación en Aenor Internacional, quienes abordaron respectivamente el proceso de tramitación del reglamento, las actividades de normalización y la evaluación de la conformidad.

Para la segunda mesa redonda, 'Perspectivas de la industria española de la construcción', se contó con la participación de Stoian Markov, director general de Hidromek West y presidente del Grupo de Trabajo MMCE de Anmopyc, María Moreno, directora de Contratación, Técnica e Internacional de Seopan, y Antonio Casado, secretario general de Anapat, quienes ofrecieron su punto de vista sobre los cambios propuestos por la Comisión desde las perspectivas del fabricante, distribuidor, alquilador y usuario de maquinaria para construcción.

A continuación, vamos a comentar los principales temas que se abordaron durante la jornada.

La Comisión Europea publicó en mayo de 2018 un estudio relativo a la evaluación del funcionamiento de la Directiva 2006/42/CE de máquinas (SWD(2018) 160). En dicho estudio se concluyó la necesidad de revisar la Directiva por los siguientes motivos:

• La no cobertura de los riesgos derivados de las tecnologías digitales emergentes.
• La incertidumbre legal debida a falta de claridad del ámbito de aplicación y de algunas definiciones.
• Ciertos riesgos no contemplados o tratados correctamente para las tecnologías tradicionales;
• Medidas insuficientes para máquinas de alto riesgo.
• Costes ambientales y económicos debido a la extensa documentación en papel requerida a las máquinas;
• Desalineación con el Nuevo Marco Legislativo de la UE (Decisión 768/2008/CE);
• Divergencias en la interpretación de la Directiva entre Estados miembros.

Teniendo en cuenta estas motivaciones, la Comisión publicó el 21 de abril de 2021 la propuesta relativa a un nuevo reglamento sobre máquinas y sus partes y accesorios (COM(2021) 202). La presente propuesta pretende cumplir los siguientes objetivos principales:

• Abordar los nuevos riesgos derivados de las tecnologías digitales emergentes, al tiempo que se permita el progreso técnico;
• Garantizar una interpretación coherente del ámbito de aplicación y de las definiciones;
• Mejorar la seguridad de las tecnologías tradicionales;
• Reevaluar las máquinas que se considera que poseen un factor de riesgo elevado y revaluar los procedimientos de evaluación de la conformidad relacionados;
• Reducir los requisitos para la documentación basados en papel;
• Garantizar la coherencia con otras directivas y reglamentos basados en el Nuevo Marco Legislativo; y
• Reducir las posibles divergencias en la interpretación derivadas de la transposición.

La adopción del nuevo reglamento sobre máquinas y sus partes y accesorios se va a realizar mediante el procedimiento legislativo ordinario (COD). En este procedimiento, la iniciativa legislativa parte de la Comisión Europea, actuando como legisladores el Consejo de la UE y el Parlamento Europeo. Se prevé que el nuevo reglamento se publique en el último trimestre del 2022. No obstante, este plazo dependerá de si ambas instituciones llegan a un acuerdo de adopción en primera lectura o en segunda lectura.

Sergio Serrano, director técnico de Anmopyc.

Elena García, como representante nacional en el Consejo Europeo dentro del grupo de expertos para la elaboración del futuro Reglamento de Máquinas, comentó que la propuesta de la Comisión se está debatiendo en el Consejo desde abril y destacó los siguientes focos de discusión entre los Estados miembros de la UE:

• La traducción y el alcance del término 'machinery products'.
• La exclusión de vehículos cuyo único objetivo es el transporte de mercancías o personas por vía pública, aire, agua o ferrocarril.
• El empoderamiento de la Comisión para elaborar especificaciones técnicas.
• El listado de máquinas considerado como de alto riesgo y su denominación.
• La evaluación de conformidad por un tercero.
• La definición de 'modificación sustancial' y sus implicaciones.
• La definición de inteligencia artificial.

Esta previsto que la primera lectura en el Consejo finalice a finales de diciembre con la publicación de la propuesta de la Comisión incluyendo las enmiendas acordadas.

Por su parte, la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor del Parlamento Europeo (IMCO) comenzó a analizar la propuesta de la Comisión a principios de noviembre. El ponente del Comité IMCO ha publicado un borrador de informe en el que se recogen las enmiendas iniciales a la propuesta de la Comisión. Posteriormente, los representantes de los diferentes grupos políticos en el Comité IMCO han presentado hasta 400 enmiendas más para debatir. En diciembre se comenzarán a debatir estas enmiendas, haciendo hincapié en:

• El ámbito de aplicación del Reglamento, en particular si se debe incluir o excluir determinados vehículos y máquinas, como los vehículos eléctricos ligeros, los vehículos de competición, las máquinas de parques de atracciones, etc.
• La definición de 'software', en particular si incluirá únicamente componentes de Inteligencia Artificial o Aprendizaje Automático, o si tendrá un significado más amplio.
• La cuestión de la conexión de la máquina con el término de 'alto riesgo'.
• El apoyo a mantener los procedimientos de evaluación voluntaria si existen normas armonizadas de producto.
• La exclusión de las cuasi máquinas.

La consideración de las enmiendas en el Comité IMCO debería finalizar en febrero de 2022 y la votación del borrador con las enmiendas en el Parlamento está prevista inicialmente para marzo de 2022.

CECE representa los intereses de las asociaciones nacionales de fabricantes de equipamiento para construcción en 13 países europeos. Riccardo Viaggi comentó que nuestra industria acoge favorablemente la propuesta de la Comisión de un reglamento relativo a las máquinas, que esperamos aporte una mayor claridad jurídica. Apoyamos plenamente la armonización con el Nuevo Marco Legislativo, puesto que aportará coherencia con otros actos legislativos y transparencia horizontal. También apoyamos la transformación de la directiva en un reglamento, ya que esto facilitará la aplicación uniforme en todos los Estados miembros de la Unión Europea y, por lo tanto, la libre circulación de mercancías.

Jorge Cuartero, director gerente de Anmopyc.

Durante su intervención expuso la necesidad de que los legisladores utilicen un enfoque sensato para el desarrollo del nuevo reglamento, de modo que se complemente el objetivo de proteger la seguridad de los trabajadores apoyando al mismo tiempo la competitividad e innovación de los fabricantes de maquinaria. Esto se debe traducir necesariamente en un enfoque equilibrado del marcado CE, evitando cargas innecesarias derivadas de la certificación de la conformidad obligatoria de terceros, definiendo normas claras sobre el poder de la Comisión para elaborar especificaciones técnicas y estableciendo una definición específica de inteligencia artificial.

En lo que respecta a la función de las normas armonizadas, Francisco Arribas comentó que el futuro reglamento no introducirá cambios significativos respecto a la actual directiva de máquinas. Por lo tanto, su aplicación seguirá siendo voluntaria y continuará garantizando la conformidad con los requisitos esenciales de seguridad y salud cubiertos por las mismas.

La mayor novedad sobre este tema recae en la propuesta de la Comisión de poder adoptar de manera excepcional actos de ejecución por los que se establezcan especificaciones técnicas para los requisitos esenciales de seguridad y salud en caso de ausencia de normas armonizadas.

Nuestra industria considera que el desarrollo de especificaciones técnicas por la Comisión debe utilizarse como un recurso alternativo, nunca sustitutivo, al proceso de elaboración de normas armonizadas. Por ello, se debe garantizar que en la elaboración de tales especificaciones técnicas se respeten los principios actuales utilizados en la normalización (por ejemplo, un texto basado en el consenso, una representación equilibrada de las partes interesadas y la transparencia, garantizada con la información pública).

En este sentido, el ponente del Comité IMCO considera que la Comisión solo debería poder redactar especificaciones técnicas en caso de que los organismos europeos de normalización no hayan elaborado las normas armonizadas pertinentes tres años después del mandato de normalización.

El futuro reglamento va a modificar requisitos existentes e introducir nuevos requisitos, especialmente en lo que respecta a las nuevas tecnologías digitales. Francisco señala que una vez se publique el nuevo reglamento, la Comisión lanzará un mandato a los organismos de normalización para la revisión de todas las normas armonizadas que sirven de apoyo a la actual directiva de máquinas.

El listado de máquinas de alto riesgo que figura en la propuesta de la Comisión incluye todos los productos que figuran en la actual Directiva de máquinas más dos nuevas categorías:

• Software que garantiza las funciones de seguridad, incluidos los sistemas de inteligencia artificial (IA).
• Máquinas que incorporan sistemas de IA que garantizan las funciones de seguridad.

Miguel Blanco señala que la propuesta de la Comisión establece normas de clasificación de las máquinas de alto riesgo que facultan a la Comisión para adoptar actos delegados para adaptar la lista de máquinas de alto riesgo del anexo I. La lista de máquinas de alto riesgo que figura en el anexo I se elaboró hace quince años, y el mercado ha evolucionado mucho desde entonces. Es necesario eliminar las máquinas que ya no se consideran de alto riesgo o introducir otras nuevas.

Nuestra industria acoge favorablemente la posibilidad de poder retirar máquinas de este anexo en caso de que haya pruebas suficientes de que no representa un alto riesgo. Sin embargo, instamos a que los criterios para incluir máquinas en el anexo I estén claramente definidos y que se dé un tiempo prudencial para su aplicación. Es preciso evitar que se produzcan cambios repentinos en este anexo, pudiendo incluirse de la noche a la mañana máquinas que hasta el día de hoy no representan un alto riesgo para los usuarios finales. Además, la Comisión debería garantizar que una sola máquina no conforme que suponga un riesgo no dé lugar de facto a la inclusión en el anexo I de todos los mismos tipos de máquinas en detrimento de todos los fabricantes que sí cumplen la legislación.

En este sentido, el ponente del Comité IMCO propone que los actos delegados que adopte la Comisión para modificar el anexo I, no se apliquen antes de transcurridos 36 meses después de su entrada en vigor, con objeto de que los fabricantes cuenten con tiempo suficiente para adaptar su diseño y su producción.

En lo que respecta a los procedimientos de evaluación de la conformidad, la propuesta de la Comisión mantiene la opción del control interno de producción del fabricante para las máquinas que no estén clasificadas como de alto riesgo (anexo I). Sin embargo, en el caso de las máquinas de alto riesgo sólo se aceptará la certificación de la conformidad por terceros (organismos notificados), incluso cuando los fabricantes apliquen las normas armonizadas pertinentes.

Intervención de Rogelio Cuairán, director general de Feria de Zaragoza.

Nuestra industria está totalmente en desacuerdo con la eliminación de la posibilidad de que el fabricante autoevalúe su máquina utilizando normas armonizadas. No permitir la autoevaluación impondrá la participación de un organismo notificado en el procedimiento de evaluación de la conformidad, generando solo una carga adicional para el fabricante. Mantenerla permitiría tener presente al mismo tiempo tanto la seguridad de las máquinas como la competitividad del sector de maquinaria y la flexibilidad para la innovación.

El ponente del Comité IMCO propone que los fabricantes conserven la posibilidad de utilizar también el procedimiento de control interno de la producción para las máquinas de alto riesgo, ya que no está convencido de que haya argumentos suficientes para retirar esta opción que se viene utilizando desde finales de 2009.

La aparición de nuevas tecnologías digitales, como la inteligencia artificial, el internet de las cosas y la robótica, entraña nuevos retos para la seguridad de las máquinas. La Comisión considera que la Directiva 2006/42/CE contiene una serie de deficiencias en este sentido que es necesario corregir. Por ello, en su propuesta de Reglamento se abarcan los riesgos para la seguridad derivados de las nuevas tecnologías digitales, en especial de la inteligencia artificial.

Aunque los riesgos de los sistemas de inteligencia artificial serán regulados por el futuro Reglamento sobre inteligencia artificial, la propuesta trata de garantizar la seguridad de la máquina completa teniendo en cuenta las interacciones entre sus componentes, incluidos los sistemas de inteligencia artificial. Por ello, la Comisión ha incluido la definición de inteligencia artificial en su propuesta de reglamento relativo a las máquinas.

No obstante, aunque nuestra industria reconoce que la definición de inteligencia artificial que se incluye en la presente propuesta está alineada con la de la propuesta del Reglamento sobre inteligencia artificial, consideramos que la definición impactará en un mayor número de productos en su alcance de lo que inicialmente pretendía la Comisión Europea.

Por ello, consideramos que dicha definición debería adaptarse para centrarse únicamente en los sistemas con comportamiento evolutivo y evitar cualquier confusión con los sistemas que no evolucionan y que podrían incorporar tecnologías enumeradas en el anexo I de la propuesta del reglamento sobre inteligencia artificial. Por ejemplo, los sistemas globales de navegación por satélite (GNNS) utilizan el filtrado de Kalman, que es un algoritmo que utiliza una serie de medidas observadas a lo largo del tiempo.

La propuesta de la Comisión introduce una nueva definición de modificación sustancial con el fin de garantizar que las máquinas introducidas en el mercado o puestas en servicio que sufran modificaciones sustanciales cumplan los requisitos esenciales de seguridad y salud del reglamento.

A los efectos del reglamento, se considerará 'modificación sustancial' a cualquier modificación realizada en un producto de maquinaria, por medios físicos o digitales después de que dicho producto haya sido comercializado o puesto en servicio, que no está prevista por el fabricante y que, como consecuencia de esta puede verse afectado el cumplimiento del producto con los requisitos esenciales de seguridad y salud pertinentes.

La persona física o jurídica que lleve a cabo una modificación sustancial de la máquina se considerará fabricante a efectos del presente reglamento y estará sujeta a las obligaciones del fabricante establecidas en el mismo.

La persona que lleve a cabo una modificación sustancial deberá realizar una nueva evaluación de conformidad antes de comercializar o poner en servicio la máquina modificada con el fin de garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales de seguridad y salud pertinentes. Esta evaluación sólo debe aplicarse con respecto a la parte modificada de la máquina, siempre que la modificación no afecte a la seguridad de la máquina en su conjunto.

A fin de evitar una carga innecesaria y desproporcionada, la persona que lleva a cabo la modificación sustancial no está obligada a repetir ensayos y producir nueva documentación en relación con aspectos de la máquina que no se vean afectadas por la modificación. Corresponde a la persona que lleva a cabo la modificación sustancial demostrar que la modificación no tiene repercusiones en la máquina en su conjunto.

Nuestra industria considera que es necesario clarificar lo máximo posible esta definición de modificación sustancial, con el fin de contribuir a una mejor comprensión de las disposiciones del Reglamento.

Uno de los principales objetivos de la Comisión era reducir los costes ambientales y económicos debidos a la extensa documentación de las máquinas que se debe suministrar en papel. Por ello, en la propuesta de la Comisión se establece que los fabricantes podrán proporcionar el manual de instrucciones y la declaración de conformidad en formato digital. No obstante, a petición del comprador en el momento de la compra, las instrucciones deberán facilitarse gratuitamente en formato papel.

Nuestra industria acoge favorablemente la posibilidad de entregar la documentación en formato digital. No obstante, los fabricantes creen que la propuesta de la Comisión deja abierta la puerta para que el comprador pueda requerir la documentación en ambos formatos.

Las disposiciones transitorias incluidas en el artículo 50 de la propuesta del reglamento fue el último tema que se debatió en la jornada. El Reglamento entrará en vigor a los 20 días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.

La Comisión en su propuesta establece que las disposiciones incluidas en el reglamento serán aplicables 30 meses después de su entrada en vigor con el fin de dar un tiempo suficiente a los fabricantes para adaptarse a los nuevos requisitos, quedando derogada a partir de dicha fecha la Directiva 2006/42/CE. La Comisión propone un periodo transitorio de 42 meses desde la fecha de entrada en vigor del presente reglamento para la introducción en el mercado de la UE (primera comercialización) de máquinas fabricadas de conformidad con la Directiva 2006/42/CE a fin de permitir la absorción de los stocks y garantizar una transición suave a los nuevos requisitos.

Por su parte, el ponente del Comité IMCO del Parlamento considera que es necesario ampliar el plazo para la aplicación del nuevo reglamento y la derogación de la Directiva 2006/42/CE de 30 a 48 meses después de la fecha de entrada en vigor del Reglamento. En consonancia con esto, se propone ampliar el período de transición también de 42 a 60 meses.

Nuestra industria considera que el artículo 50 es poco claro, por lo que se propone que los 12 meses concedidos para la introducción en el mercado de máquinas conformes con la actual Directiva de máquinas se convierta en un período transitorio adecuado, que permita al fabricante la comercialización de sus máquinas en virtud del nuevo reglamento o de la actual directiva de máquinas.

La presente jornada sirvió para realizar un primer acercamiento a los fabricantes y usuarios de maquinaria sobre la propuesta de la Comisión Europea relativa a las máquinas. En estos momentos, dicha propuesta está siendo debatida tanto en el Consejo de la UE como en el Comité IMCO del Parlamento Europeo. Se prevé su publicación para el último trimestre de 2022. El futuro Reglamento tiene por objeto abordar los riesgos derivados de las nuevas tecnologías, aclarar conceptos y definiciones, permitir para cierta documentación el formato digital, alinearla con el nuevo marco legislativo y transformar la directiva en un reglamento para evitar diferentes interpretaciones en las transposiciones.

Aunque nuestra industria acoge favorablemente el nuevo reglamento, considera necesario que se modifiquen ciertos aspectos como, por ejemplo, la definición de inteligencia artificial y de modificación sustancial, los procedimientos de evaluación de conformidad para máquinas de alto riesgo, los plazos de aplicación y las disposiciones transitorias. Durante 2022 iremos informando en esta sección de todos aquellos avances que se produzcan en la tramitación del Reglamento.

La Asociación Española de Fabricantes Exportadores de Maquinaria para Construcción, Obras Públicas y Minería, Anmopyc, es un importante experto en el campo de la normativa industrial que regula, tanto a nivel europeo como internacional, la comercialización de equipamiento para construcción. Su Departamento Técnico posee un amplio conocimiento sobre la normativa vigente, lo que unido a su dilatada experiencia en labores de asesoramiento técnico, facilita notablemente a las empresas fabricantes y exportadoras de equipamiento para construcción el cumplimiento de sus respectivas obligaciones legales.

El Departamento Técnico de Anmopyc elabora unas fichas técnicas donde se trata de forma sencilla, clara y concisa aspectos específicos de la legislación relativa a la comercialización y utilización de equipamiento para construcción. Su objetivo consiste en proporcionar explicaciones y criterios sobre determinados conceptos y requisitos establecidos en la legislación con el fin de facilitar una interpretación y aplicación correcta y uniforme de los mismos.